Corruzione

Marco D'Alberti

• Editore: Treccani
• Anno: 2020
• Print ISBN: 9788812008100
• eBook ISBN: 9788812008117
• Argomento: Scienze sociali
• Categoria: Teoria sociale

La corruzione si compone di più forme ed elementi. Esiste una corruzione oggettiva e degenerativa, una corruzione sistemica e una corruzione individuale. Si tratta dunque di un agente capace di evidenziare la crisi di un sistema sociale, ma anche di essere la conseguenza della sua rigidità, o della sua incapacità a rinnovarsi. La corruzione è un insieme di comportamenti e atteggiamenti allo stesso tempo facilmente definibili ed estremamente diversi l'uno dall'altro. Marco D'Alberti mostra i fattori e le specificità che portano alla corruzione e che ne compongono la forma. Nodo fondamentale per comprendere al meglio il contesto sociale in cui viviamo e i modi con cui si sviluppano le relazioni, la corruzione è così anche l'elemento che determina la qualità dei rapporti lavorativi e istituzionali, e più in generale la qualità della vita che una società è in grado di o!rire ai suoi cittadini.

CHE FARE?

LA DIREZIONE DA SEGUIRE

La direzione da seguire emerge con chiarezza. Occorre senz’altro – per quel che si è visto – dare priorità alle misure preventive rispetto alla repressione penale. Quest’ultima non va certo abbandonata, ma è oggettivamente meno idonea a produrre miglioramenti.

Nell’ambito della prevenzione, occorre tener conto dei limiti ai rimedi esistenti che si sono indicati nel precedente capitolo, tentando di rimuoverli. Per i piani anticorruzione, occorre consolidare la loro differenziazione, affinché contengano analisi e proposte specifiche in relazione alle peculiarità delle varie amministrazioni. Le regole sulla trasparenza vanno semplificate: tre tipi diversi di accesso alle informazioni e ai documenti pubblici creano confusione e sovrapposizioni; vi potrebbe essere, come accade in altri Paesi, un unico tipo di accesso. Le norme sulla inconferibilità e incompatibilità degli incarichi pubblici – lo si è già detto – hanno bisogno di una riscrittura che le chiarisca. Nel tornare al regolamento accanto al codice dei contratti pubblici, è indispensabile evitare eccessive rigidità normative e lo stesso codice necessiterebbe di un consistente snellimento. Quanto al whistleblower, occorrono criteri più certi per evitare segnalazioni strumentali. Dei codici di comportamento va maggiormente curato il controllo sull’osservanza delle regole in essi contenute, da affidare ad appositi organi indipendenti, come già accade in alcune amministrazioni. Il contrasto alla corruzione privata è tutto da costruire.

Ma un obiettivo rilevantissimo della prevenzione della corruzione deve consistere nella riduzione significativa di quella che si è chiamata “corruzione oggettiva”, cioè il degrado delle istituzioni. Di questo si passa a dire.

LA QUALITÀ DELLE REGOLE

Si può partire dalla povertà della regulatory quality, cioè dal disordine normativo. Fenomeno che certamente non riguarda solo l’Italia e neppure soltanto i tempi presenti. Se n’era parlato nella Grecia antica; e nell’età del principato e poi dell’impero romano.¹ All’inizio del XVI secolo, ma con formulazione atemporale, Erasmo da Rotterdam dice dei giuristi, con parole che riguardano anche i legislatori e i giudici: «Fra gli eruditi i giureconsulti si attribuiscono il primo posto, e non c’è nessuno che si compiaccia tanto di sé stesso, allorché voltano e rivoltano senza posa il sasso di Sisifo formando, con questo stesso spirito, leggi a migliaia, poco importa se a proposito o a sproposito, e ammucchiando chiose su chiose e opinioni su opinioni, in modo che gli studi legali sembrino i più difficili di tutti. Tutto ciò infatti che richiede fatica è, per ciò stesso, anche eccellente, a parer loro».² E, alla fine dello stesso XVI secolo, Montaigne dice della Francia: «abbiamo in Francia più leggi di tutto il resto del mondo insieme, e più di quante ne occorrerebbero per governare tutti i mondi di Epicuro».³ Anche oggi il problema è al centro dell’attenzione politica e giuridica nel Paese di Montaigne.⁴

In Italia Gaetano Filangieri ha dedicato al tema del disordine normativo pagine efficaci, ove scrive di una «legislazione artificiosa, oscura, complicata, e non adattabile allo stato presente delle cose».⁵ Nei Promessi sposi Alessandro Manzoni, pensando al suo Ottocento, sottolinea che nel Seicento le leggi erano straripanti: basti pensare alla visita di Renzo allo studio dell’avvocato Azzecca-garbugli, proteso su un tavolo grondante delle «gride» e dei rescritti che regolavano qualunque possibile accadimento; e Leopardi critica gli «arzigogoli» legislativi.⁶

Oggi in Italia il disordine normativo ha assunto proporzioni preoccupanti. Basti pensare alla lunghezza e alla scarsa chiarezza delle leggi relative ad alcuni importanti settori, come l’urbanistica, l’edilizia, l’ambiente, la sanità.⁷

Che ci sia un nesso stretto tra legislazione sovrabbondante e oscura, da un lato, e corruzione, dall’altro, risulta in modo evidente, come si è visto, da una lettura incrociata degli indicatori internazionali sulla corruzione e sulla consistenza delle istituzioni. Ma il nesso è stato sempre chiaro. Già Tacito mette in luce negli Annales che in un sistema giuridico afflitto dal disordine normativo la corruzione dilaga: corruptissima republica plurimae leges. E sottolinea efficacemente questo nesso Manzoni nel primo capitolo dei Promessi sposi: «La forza legale non proteggeva in alcun conto l’uomo tranquillo, inoffensivo, e che non avesse altri mezzi di far paura altrui. Non già che mancassero leggi e pene contro le violenze private. Le leggi anzi diluviavano; i delitti erano enumerati, e particolareggiati, con minuta prolissità; le pene, pazzamente esorbitanti e, se non basta, aumentabili, quasi per ogni caso, ad arbitrio del legislatore stesso e di cento esecutori; le procedure, studiate soltanto a liberare il giudice da ogni cosa che potesse essergli d’impedimento a proferire una condanna: gli squarci che abbiam riportati delle gride contro i bravi, ne sono un piccolo, ma fedel saggio. Con tutto ciò, anzi in gran parte a cagion di ciò, quelle gride, ripubblicate e rinforzate di governo in governo, non servivano ad altro che ad attestare ampollosamente l’impotenza de’ loro autori; o, se producevan qualche effetto immediato, era principalmente d’aggiunger molte vessazioni a quelle che i pacifici e i deboli già soffrivano da’ perturbatori, e d’accrescer le violenze e l’astuzia di questi. L’impunità era organizzata, e aveva radici che le gride non toccavano, o non potevano smovere».⁸ Quindi, i potenti, i corruttori e gli uomini di malaffare potevano «ridersi di tutto quel fracasso delle gride».⁹ Una chiarissima attestazione dei mali prodotti dall’eccesso delle leggi e dall’inutilità di pene «pazzamente esorbitanti». Anche il noto Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato trasmesso alle Camere il 16 novembre 1979 dal ministro per la Funzione pubblica, Massimo Severo Giannini, parlava di «abbondanza delle grida in forma di legge del Parlamento o delle Regioni» e ne faceva discendere la difficile «attuabilità amministrativa delle leggi». Oggi l’eccesso di grida in forma di legge è ancor più evidente di quarant’anni fa.

Dunque, il disordine normativo insidia la rule of law, intesa come supremazia della legge e del diritto e come buon livello di osservanza delle norme. Tante leggi, e oscure, uccidono la legge e non assicurano il rispetto delle regole. Si rammenti la caduta verticale che ha avuto l’Italia nella rule of law dal 1996 a oggi secondo le valutazioni dei Worldwide Governance Indicators. Tutto ciò è terreno florido per i comportamenti corruttivi.

Come rimediare? Uno strumento che si segnala per particolare efficacia è la Law Commission che esiste in Gran Bretagna dal 1965. È una struttura indipendente dal governo, che ha al suo vertice un collegio di cinque membri, presieduto da un magistrato delle alte corti e, per il resto, formato da componenti scelti fra magistrati, avvocati e accademici di elevatissima reputazione. L’organico complessivo è di circa cinquanta unità. I costi sono contenuti e, negli ultimi anni, si sono attestati su circa quattro milioni di sterline l’anno.¹⁰

Dalla sua istituzione, la Law Commission ha formulato numerose proposte, anche progetti di legge, per modificare o per abrogare altrettanti provvedimenti legislativi e regolamenti, perché obsoleti o sovrabbondanti o di difficile interpretazione. Tutto ciò ha condotto a codificazioni e a una notevolissima riduzione del corpo normativo, con migliaia di leggi spazzate via in tutto o in parte, pur in un sistema giuridico che è molto meno gravato dalla legislazione rispetto al nostro.

La Law Commission britannica potrebbe essere un modello da seguire. L’analisi compiuta della legislazione e la redazione di proposte analitiche per la sua riduzione e semplificazione non si possono chiedere a una commissione parlamentare, ma neanche all’Anac,...

Indice dei contenuti

• Copertina
• Frontespizio
• Colophon
• Premessa
• Cos’è la corruzione
• Per una storia della corruzione in italia
• La situazione attuale
• I rimedi esistenti e i loro limiti
• Che fare?
• Riferimenti bibliografici