Besonderes Verwaltungsrecht

Michael Rotaug, Holger Weidemann, Torsten F. Barthel

• Publisher: Maximilian Verlag
• Year: 2015
• eBook ISBN: 9783786909736
• Topic: Law
• Subtopic: Administrative Law
• Index: Law

Dieses Lehrbuch greift zentrale Gebiete des besonderen Verwaltungsrechts auf. Systematisch werden das Gewerberecht, Baurecht, Straßen- und Straßenverkehrsrecht, Versammlungsrecht und Umweltrecht vorgestellt. Die Nutzer bekommen die Grundlagen und Strukturprinzipien des jeweiligen Rechtsgebietes erläutert. Die Auswahl der Rechtsgebiete orientiert sich an den Studien- und Ausbildungsinhalten der Fachhochschulen für die öffentliche Verwaltung, der Verwaltungsschulen und Studieninstitute. Aber auch Studenten der Rechtswissenschaften und Praktiker können dieses Buch mit Gewinn lesen.

Kapitel 1

Holger Weidemann/Torsten F. Barthel

Das verwaltungsrechtliche System

1. Vorbemerkungen

Das Verwaltungsrecht umfasst die geschriebenen und ungeschriebenen Rechtssätze, die in spezieller Weise für die Verwaltung, namentlich für die Verwaltungstätigkeit, das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation gelten.¹ Es handelt sich um ein Teilgebiet des öffentlichen Rechts.

Abb.: 1

Da staatliche und kommunale Verwaltungen in zunehmendem Umfang auch auf Organisations- und Handlungsformen des Privatrechts zurückgreifen, regelt das Verwaltungsrecht nur einen Ausschnitt der Erscheinungsformen und Aktivitäten der öffentlichen Verwaltung. Zuordnungsobjekt des Verwaltungsrechts ist die öffentliche Verwaltung.² Das Verwaltungsrecht hat aber nicht nur die Verwaltungsbehörden im Fokus, vielmehr regeln die meisten Rechtssätze des Verwaltungsrechts die Rechtsbeziehungen zwischen den Verwaltungsträgern und dem (privaten) Bürger. So fordert das Straßenverkehrsrecht vom Verkehrsteilnehmer die Beachtung bestimmter zwingender Regeln und sieht bei einem Regelverstoß konkrete Sanktionen vor. Das Bauplanungsrecht regelt, welche Grundstücke bebaut werden können. Im Bauordnungsrecht werden die Voraussetzungen festgelegt, welche Bauvorhaben nicht ohne vorherige Baugenehmigung errichtet werden dürfen und unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung verpflichtet ist, eine beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Das Verwaltungsrecht begründet damit Rechte und Pflichten der Bürger (nur) im Verhältnis zur Verwaltung.

Der Bestand an verwaltungsrechtlichen Bestimmungen unterliegt ständigen Veränderungen. Dabei werden Verwaltung und Verwaltungsrecht maßgeblich von den Verfassungen ihrer Zeit bestimmt.³ Zutreffend wurde daher bereits frühzeitig vom „Verwaltungsrecht als konkretisiertem Verfassungsrecht“⁴ gesprochen. So hat beispielsweise die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Berufsfreiheit nach Art. 12 GG wesentliche Leitlinien für das besondere Verwaltungsrecht gesetzt. Auch der europäische Integrationsprozess nimmt zunehmend Einfluss auf das deutsche Verwaltungsrecht.⁵

Die neuesten verwaltungsrechtlichen Reformentwicklungen drehen sich um den Einsatz von Marktinstrumenten als Ausdruck einer „Ökonomisierung“ des Verwaltungsrechts – neue Verfahrensprinzipien wie Transparenz und Diskriminierungsfreiheit gewinnen insbesondere im Infrastrukturverwaltungsrecht an Bedeutung. Einseitiges hoheitliches Handeln im Rahmen starrer Verfahrensvorgaben wird ergänzt um sog. „Rule-making-Prozesse“ zwischen den Beteiligten (Behörde und Privater). Dabei wird der Begriff des Kooperationsverwaltungsrechts geprägt. Beispiele finden sich im öffentlichen Vergaberecht und im Telekommunikationsrecht⁶.

Zudem gibt es eine ständige Wechselbeziehung zwischen dem konkreten Verwaltungshandeln auf der einen Seite und der gerichtlichen Kontrolle auf der anderen Seite. Hier kommt ein grundlegendes Prinzip einer Demokratie, nämlich die Rechtsschutzgarantie, zum Tragen. So bestimmt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ausdrücklich, dass, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, ihm der Rechtsweg offen steht.

Weite Bereiche des staatlichen Handelns werden durch normative Vorgaben gesteuert. Damit gewinnt die Frage an Bedeutung, welche staatliche Instanz berechtigt ist, die für erforderlich gehaltenen rechtlichen Regelung zu setzen oder auch wieder abzuschaffen. Dabei kommen in der Bundesrepublik der Bund, die jeweiligen Bundesländer und die Selbstverwaltungskörperschaften (z.B. Hochschulen, Kammern, Kommunen) als Normsetzungsinstanzen in Betracht.

In den Art. 70 ff. GG sind die wesentlichen Regelungen über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz zwischen dem Bund und den Bundesländern enthalten. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung in Art. 72 Abs. 2 GG. Soweit dem Bund kein Recht zur Gesetzgebung zusteht, obliegt es den Bundesländern, die erforderlichen Vorschriften zu erlassen.⁷ Die mit der Föderalismusreform 2006 vorgenommene Neuverteilung der Kompetenzen hat zu einer Stärkung der Bundesländer geführt. Die Länder haben beispielsweise in Teilen des Gewerberechts (siehe S. 18 ff.) und des Versammlungsrechts (siehe S. 119 ff.) neue Gestaltungsspielräume gewonnen. Neben den Parlamenten ist in bestimmtem Umfang auch die Exekutive berechtigt, Recht zu setzen. Als Handlungsformen kommen Rechtsverordnungen und Satzungen in Betracht. Welche praktische Bedeutung diese exekutive Rechtsetzung entfaltet, lässt sich exemplarisch am Bereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) ermessen. Neben dem BImSchG als Parlamentsgesetz steuern zurzeit 24 Durchführungsverordnungen, die Bundesimmissionsschutzverordnungen, diesen Lebensbereich. Ebenso wie die Satzung ist die Rechtsverordnung eine sog. abgeleitete Rechtsquelle: Die Befugnis zum Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen beruht auf der Abtretung staatlicher Rechtsetzungsbefugnisse.

1.1 Das Verwaltungsrecht – Überblick

1.1.1 Abgrenzung Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht

Dem Allgemeinen Verwaltungsrecht werden diejenigen Regelungen zugeordnet, die grundsätzlich für alle Bereiche des Verwaltungsrechts gelten. Verfügungen, Entscheidungen oder andere hoheitliche Maßnahmen, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, kommen sowohl im Abfallrecht, Gewerberecht, Umweltrecht und Zwangsvollstreckungsrecht vor. Im Interesse einer Entlastung der Fachgesetzgebung und zur Herausbildung einheitlicher Begrifflichkeiten wurde daher im Verwaltungsverfahrensgesetz der Begriff des Verwaltungsakts – als zentrale Handlungsform der Verwaltung – einheitlich definiert (§ 35 Satz 1 VwVfG). Die Entlastungsfunktion und die Vereinheitlichung von Verfahrensabläufen sind starke Motoren für die Kodifizierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts gewesen. So finden sich im Allgemeinen Verwaltungsrecht⁸ Aussagen über die Handlungsformen der Verwaltung (siehe etwa zum Verwaltungsvertrag in § 54 ff. VwVfG), über die für eine Entscheidung zu beachtenden Verfahrens- und Formvorgaben, Bestimmungen über bestimmte Verfahrensarten (z.B. Planfeststellungsverfahren in §§ 72 ff. VwVfG), die (Verwaltungs-) Kontrolle (Widerspruchsverfahren in §§ 79 f. VwVfG) und den Vollzug von Verwaltungsentscheidungen (Zwangsmitteleinsatz).⁹ Die wesentlichen Regelungen des Allgemeinen Verwaltungsrechts finden sich in drei Bundesgesetzen, nämlich dem Verwaltungsverfahrensgesetz. Weitere Verfahrensregelungen enthalten die Verwaltungsvollstreckungsgesetz und dem Verwaltungszustellungsgesetz. Da nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes in der Regel die Bundesländer für den Vollzug der (Bundes- und Landes-)Gesetze zuständig sind, haben diese eigene verfahrensrechtliche Vorschriften erlassen.¹⁰ Dabei gibt es eine weitgehende Übereinstimmung zwischen den bundesrechtlichen und landesrechtlichen Regelungen. Es liegt jedoch keine vollständige Kodifikation des Allgemeinen Verwaltungsrechts vor. So fehlt es beispielsweise an allgemeinen Bestimmungen über sog. Realakte der Verwaltung, über den Erlass von Verwaltungsvorschriften und über die Rechtsnachfolge im öffentlichen Recht.

Dagegen umfasst das Besondere Verwaltungsrecht das Recht der einzelnen Tätigkeitsbereiche der Verwaltung. Es enthält das Fachrecht zur inhaltlichen Bewältigung der anstehenden Aufgaben und Probleme. Zu nennen sind beispielsweise das Schulrecht, das Recht der Gefahrenabwehr, das Infrastrukturrecht, das Waffenrecht, das Hochschulrecht (siehe ferner Abb.: 2, S. 16). Die Regelungsdichte in den einzelnen Bereichen ist unterschiedlich. Ist etwa im Bereich des Immissionsschutzes eine tief gestaffelte Normstruktur zu erkennen, so kann dies für das Gewerberecht so nicht gesagt werden. Obgleich auch hier eine große Zahl von Vorschriften vorhanden ist, können doch weite Bereiche der Gewerbeausübung ohne jede behördliche Zulassung aufgenommen und ausgeübt werden.

Grundlegendes Prinzip des verwaltungsrechtlichen Systems ist die Wechselbeziehung von Allgemeinem und Besonderem Verwaltungsrecht.¹¹ So gewinnt das Allgemeine Verwaltungsrecht aus dem Vollzug des Besonderen Verwaltungsrechts die Materialien, aus denen sich nach Abstreifung des Besonderen das Allgemeine herausschälen lässt.¹² Dagegen erhält das Besondere Verwaltungsrecht durch die Vorgaben des Allgemeinen Verwaltungsrechts eine gewisse Stabilität und durchgehende Strukturen. So lässt sich auch vermeiden, dass einzelne Bereiche des Besonderen Verwaltungsrechts allzu inkohärente Entwicklungen nehmen.

1.1.2 Formelles und materielles Verwaltungsrecht

Für das Verständnis des Verwaltungsrechts und seine Anwendung ist die Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Verwaltungsrecht von erheblicher Bedeutung. Benennt eine Norm inhaltliche Vorgaben für die Entscheidung in der Sache, so zählen diese Vorschriften zum materiellen Recht. Übt ein Gewerbetreibender ein erlaubnisfreies Gewerbe aus und erweist er sich als unzuverlässig, so bestimmt § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO, dass die Gewerbeausübung untersagt werden muss. Die Gewerbeuntersagung ist also „die Entscheidung in der Sache“. Die Vorgaben des materiellen Verwaltungsrechts beziehen sich auf die inhaltliche Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung. In den Bauordnungen der Länder ist festgelegt, unter welchen Voraussetzungen ein genehmigungspflichtiges Bauvorhaben genehmigt werden kann¹³. Weite Teile des Besonderen Verwaltungsrechts sind dem materiellen Verwaltungsrecht zuzuordnen. Das formelle Verwaltungsrecht regelt dagegen die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns in verfahrensmäßiger Hinsicht. So gehören zum formellen Recht die Vorschriften über die Zuständigkeit (z.B. §§ 3, 48 Abs. 5 VwVfG), das Verfahren (z.B. §§ 9, 10, 20, 21, 29 VwVfG), die Form der Entscheidung (z.B. § 37 Abs. 2, § 39 VwVfG) und die Art der Bekanntgabe (§ 41 VwVfG). In der modellhaften Vorstellung haben die formellen Vorschriften keinen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung in der Sache. Den Vorschriften des Verwaltungsverfahrens wird nämlich regelmäßig nur eine dienende Funktion zugemessen. Besonders augenfällig wird diese Funktion formeller Vorschriften im Hinblick auf die §§ 45, 46 VwVfG. So kann unter bestimmten Voraussetzungen ein formeller Fehler (nachträglich) geheilt werden oder bleibt gar (völlig) unbeachtlich. Nur in seltenen Fällen führt eine Verletzung formeller Vorschriften zur Aufhebung eines Verwaltungsakts. In begrenztem Umfang enthalten auch die materiellen Gesetze formelle Vorschriften (z.B. § 35 Abs. 4 GewO; § 10 Abs. 7 BImSchG; § 89 Abs. 3 NBauO). Ist zweifelhaft, ob eine Norm dem formellen oder materiellen Verwaltungsrecht zuzurechnen ist, muss die Frage beantwortet werden, ob ihre Anwendung die Entscheidung in der Sache unmittelbar beeinflusst oder nicht. Liegt ein unmittelbarer Einfluss vor, handelt es sich um eine Norm des materiellen Rechts.

1.2 Verfassungsrechtliche Wurzeln

Prägenden Einfluss auf das verwaltungsrechtliche System haben die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Als höherrangiges Recht fließen sie in die Ausgestaltung des Verwaltungsrechts ein. Zunächst zu nennen sind die Grundrechte. Auch heute noch liegt eine wichtige Funktion der Grundrechte in der Abwehr staatlicher Hoheitsgewalt¹⁴. Als Abwehrrechte setzen sie Grenzen für die Ausübung der Staatsgewalt und schaffen damit Freiräume für die Bürger. Eine derartige Zielrich...

Table of contents

• Cover
• Titel
• Impressum
• Inhalt
• Vorwort
• Kapitel 1 Das verwaltungsrechtliche System
• Kapitel 2 Das Gewerberecht
• Kapitel 3 Das Baurecht
• Kapitel 4 Versammlungsrecht – Ein Eckpfeiler der Demokratie
• Kapitel 5 Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht
• Kapitel 6 Das Umweltrecht
• Abkürzungsverzeichnis
• Stichwortverzeichnis