Management im Öffentlichen Dienst

Der Königsweg für eine moderne Verwaltung

Peter Eichhorn

• Publisher: Maximilian Verlag
• Year: 2015
• Print ISBN: 9783786908364
• eBook ISBN: 9783786909781
• Edition: 1
• Topic: Commerce
• Subtopic: Management

Ein Buch für Bürger und BehördenSie wollen als Bürger wissen, was Behörden tun und was sie besser unterlassen sollten. Dafür sorgen alphabetisch geordnete Stichworte aus der vielfältigen Verwaltungswelt.Sie wollen sich informieren, wie Behörden funktionieren und wie sie effizienter arbeiten könnten. Dem dienen kritische Betrachtungen und Vorschläge für geeignete Managementinstrumente.Sie ärgern sich über Politik und Bürokratie und versprechen sich viel von Entstaatlichung. Darauf nehmen die Beiträge inhaltlich Bezug.Sie möchten sich (wieder) mit Deutschland und Europa identifizieren. Dazu will dieser Band beitragen.

STICHWORTE IN ALPHABETISCHER REIHENFOLGE

Accountability

Dieses Wort steht für verantwortliche Rechenschaftslegung. Seit sich die illegalen Fälle von (verharmlosend sog.) kreativer Buchhaltung, Vorteilsgewährung, Betrug, Korruption, Sozialabgaben- und Steuerhinterziehung sowie anderen Pflichtverletzungen vornehmlich bei Kapitalgesellschaften, aber auch bei Körperschaften und Anstalten öffentlichen Rechts häufen, werden verstärkt soziale Verantwortung (social responsibility) sowie Transparenz und Publizität insbesondere in Bezug auf Anlage- und Kreditrisiken in der Wirtschaft und mittelbar auch in der Verwaltung eingefordert. Accountability ist Teil von »good governance« im Sinne einer werteorientierten Führung und Kontrolle. Dementsprechend hat die Rechenschaftslegung über eine bloße handelsrechtliche Bilanzierung oder haushaltsrechtliche Rechnungslegung hinauszugehen.

Verantwortliche Rechenschaftslegung liegt bei einer Unternehmung unter anderem vor, wenn sie Aktionäre, Gläubiger, Arbeitnehmer, Lieferanten bis hin zu Wirtschaftsprüfer und die Öffentlichkeit über Bilanzrisiken informiert; ihrer Verantwortung wird eine öffentliche Verwaltung unter anderem gerecht durch performance measurement. Dieses accountability-Instrument erweist sich längst als überfällig, denn nur so werden die Sachziele von Behörden erfasst, die die eigentlichen Ziele und die Legitimation behördlicher Tätigkeit verkörpern. Haushaltsplan und Jahresabschluss mit Einnahmen und Ausgaben spiegeln lediglich die finanzielle Seite der originären Sachziele wider.

Accountability verlangt von öffentlichen Verwaltungen ein aus den politischen Zielen und öffentlichen Aufgaben des Gesetz- und Verordnungsgebers (bei Bund und Ländern) und der Gemeindevertretung (von kreisfreien Städten und Landkreisen) abzuleitendes betriebliches Zielsystem – durchaus für die einzelnen obersten, oberen, mittleren und unteren staatlichen sowie kommunalen Behörden. Ein solches Zielsystem müsste die Sachziele und die Finanzziele und ihre (komplementären, konkurrierenden und indifferenten) Interdependenzen enthalten. Als gesellschaftliche Sachziele kämen in Betracht vorbildliches Handeln, soziale Verantwortung und Mitarbeiterzufriedenheit, bei den ökologischen Sachzielen Ressourcenschonung, Schadstoffvermeidung und Entsorgungssicherheit und bei den wirtschaftlichen Sachzielen Kundenorientierung, Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit (letztere z.B. bei Kommunalverwaltungen, wenn es um die Akquisition von Landesmitteln oder um die Ansiedlung von Gewerbebetrieben geht). Eng mit den Sachzielen sind die Finanzziele verknüpft, bei denen Ertragskraft (insb. Steuer- und Gebührenaufkommen), Aufrechterhaltung der Liquidität und Schutz vor Anlageverlusten und Überschuldung die Zieltriade bilden.

Darüber hinaus haben accountability und performance measurement zur Voraussetzung, dass Kennzahlen bzw. Maßstäbe für die Ziele festgelegt und als Norm- bzw. Standardwerte, auch mit Ober- und Untergrenzen (Zielkorridore), vorgegeben werden. Es folgen die strategischen und operativen Maßnahmen zu ihrer Realisierung, die Bewertung erzielter Ergebnisse durch laufendes Monitoring, unterstützt von einem Frühwarnsystem, das über Abweichungen unverzüglich informiert und die Ursachenfindung einleitet, schließlich die Berichterstattung über Ausmaß und Güte der Zielerreichung. Hier sind zahlreiche Ansätze entwickelt worden, auf die an dieser Stelle nur mit Stichworten hingewiesen werden soll: Balanced Scorecard, Sozial- und Ökobilanzen, Outcome-Impact-Rechnungen bzw. Wirkungsrechnungen, Qualitätsaudits und Wissensbilanzen.

Administrative Man

In die Organisationstheorie von dem amerikanischen Betriebswirtschaftsprofessor und Nobelpreisträger Herbert A. Simon (1916–2001) bereits 1945 eingeführter fiktiver Entscheidungsträger. Im Gegensatz zum »economic man«, der theoretisch stets rational entscheidet, also einen »homo oeconomicus« darstellt, indem er seine Ziele festlegt und für die Zielerreichung sämtliche Präferenzen und Alternativen prüft und dann die optimale Alternative auswählt, handelt der »administrative man« beschränkt rational. Er geht von den gegebenen Bedingungen, insbesondere von den Kenntnissen und Ressourcen, aus, formuliert keine expliziten Ziele, sucht unterschiedliche Ziele auszugleichen und will Zielkonflikte vermeiden. Der »administrative man« prüft nur so lange Alternativen, bis er eine Entscheidung gefunden hat, die sich als zufriedenstellend (engl. satisficing) erweist. Damit ist er weniger einseitig konstruiert, kommt der Wirklichkeit näher und passt eher in die Welt der Verwaltung.

Verallgemeinert man diesen Ansatz, eignet er sich auch für die Lösung des prinzipiellen Problems, wie man von menschlichen Grundanliegen bzw. Sinnzusammenhängen zu vernünftigem Tun (lat. agere) und daneben zu formal-rationalem Machen (lat. facere) gelangt. Die sinnlichen und geistigen Interessen, kulturellen und ethischen Bindungen und religiösen Grundanliegen enden bei einem Prozess der Selbstfindung und Willensbildung mit nach Inhalt und Rang, Raum und Zeit differenzierten Normen, Werten, Zielen, Ordnungen und Verfahren. Beide Fiktionen, der »economic man« und der »administrative man«, wollen die Transformationsarbeit bewältigen. Für ersteren spricht die logische Konsistenz, für letzteren die Annahme der unpräzisen Realität.

Administrative Preise

Anders als Marktpreise, die sich durch Angebot und Nachfrage bilden, sind administrative Preise politisch determiniert. Sie erfüllen Lenkungsaufgaben dort, wo Marktmechanismen zu gesellschaftlich unerwünschten Ergebnissen führen.

Für die festzusetzende Höhe spielen diverse Überlegungen eine Rolle, etwa die Belastungsfähigkeit der Nutznießer, das zu erwartende Einnahmenaufkommen, der Finanzierungsmix bzw. der zu erzielende Anteil an der Kostendeckung und aus anderen Finanzierungsquellen, eine Schutzgebühr zur Schonung des Leistungsangebots, auch soziale Aspekte bei finanziell schwachen Benutzern, Anliegern, Antragstellern, Gewerbebetreibenden usw.

Durch Parlamente und Behörden, Kammern und Tarifpartner, Gemeindevertretungen und Gemeindeverwaltungen werden die Investitionsbeiträge, Benutzungs- und Verwaltungsgebühren, Tarife, Eintrittsgelder, Pflegesätze, Wasserpfennige, Sonderabgaben, Kurtaxen, Umlagen oder ein Auslagenersatz vorgegeben und kontrolliert. Dies geschieht hauptsächlich in der leitungsgebundenen Daseinsvorsorge, Abfallentsorgung, Landwirtschaft, bei Rundfunkanstalten, bei Postdiensten, im Bereich von Gesundheit, Kultur und publikumsbezogenen (Bau-, Finanz-, Einwohner-, Ordnungs-, Gewerbe- usw.) Ämtern, soweit sie ihre Leistungen nicht unentgeltlich anbieten.

Akkreditierung

Begutachtung und Genehmigung von Hochschulen (sog. institutionelle oder Systemakkreditierung) und Studiengängen (Programmakkreditierung). Im Zuge der Liberalisierung (Marktöffnung) und Deregulierung (Entflechtung) auch des Hochschulwesens in Deutschland sind zahlreiche private (in erster Linie) Fachhochschulen entstanden. Universitäten, Kunst-, Musik-, Medizinische, Pädagogische und Fachhochschulen stehen zunehmend im Wettbewerb um Professoren, Studierende, Landesmittel und Drittmittel, um Reputation und Rankingplatzierung. Die Akkreditierung dient dazu, durch Feststellung von Mindeststandards die Qualität in Lehre und Studium sichern zu helfen.

Die Akkreditierungverfahren verbessern die Transparenz der Aus- und Weiterbildungsangebote, geben Studierenden, Arbeitgebern und den Hochschulen selbst eine verlässliche Orientierung und sollen dazu beitragen, die Mobilität der Studierenden zu erhöhen sowie die internationale Anerkennung der Studienabschlüsse zu verstärken. Die Qualitätsprüfung neuer Bachelor- und Masterstudiengänge geschieht durch private Experten in zur Zeit sechs Akkreditierungsagenturen. Deren Akkreditierung ist Sache des Akkreditierungsrates, einer von der Kultusministerkonferenz 1998 beschlossenen unabhängigen Einrichtung mit Sitz in Bonn.

Ämterpatronage

Wenn man traditionelle Werte des öffentlichen Dienstes in Deutschland wie Befähigung, Eignung, Unparteilichkeit, Gleichbehandlung und Objektivität Ernst nimmt, dürfte es gar keine Ämterpatronage geben. Sie stellt den andauernden Versuch dar, partei- oder verbandspolitischen oder privaten Einfluss auszuüben auf die Besetzungen von Stellen und die Beförderungen in Regierungen, Verwaltungen, Gerichten, Rundfunkanstalten, Hochschulen und anderen Körperschaften und Anstalten öffentlichen Rechts.

Die Einflussnahme gründet auf dem Interesse, Personen entweder zur eigenen Machtausübung in Ämtern unterzubringen oder für geleistete Dienste mit Ämtern zu belohnen. In der sog. Parteibuchwirtschaft zählt das »richtige« Parteibuch mehr als die fachliche Leistung. Treue Parteisoldaten geraten auf diese Weise auch auf meist leitende Positionen in Schulen, Schulbehörden, Finanzämtern, kommunalen und staatlichen Unternehmen bis hin zu Rundfunkanstalten. Vom Standpunkt der behördlichen Personalpolitik aus ist die Ämterpatronage von Übel, denn sie wird in der Regel von vorschlags- und entscheidungsunbefugten Personen oder Institutionen wahrgenommen mit entsprechend nachteiligen Wirkungen für Personalführung, Personalplanung und -entwicklung, Nachwuchs, Motivation und Karriere.

Die Verfilzung im politisch-administrativen System ist hierzulande offensichtlich nicht zu vermeiden, denn im Unterschied zu manch anderen Ländern hat es in Deutschland nie die Tradition eines parteipolitisch neutralen Beamtentums gegeben. Anders gesagt: Die parteipolitische Betätigung von Beamten gilt daher als legitim.

Aufgabenbündelung

Wie in Verwaltungspraxis und Verwaltungswissenschaft häufig üblich, kann die Aufgabenbündelung aus zwei Blickwinkeln betrachtet werden: zum einen die Makroperspektive des gesamten Verwaltungssystems, zum anderen die Mikroperspektive der einzelnen Verwaltung. Aufgabenbündelung im Verwaltungssystem beinhaltet die Zusammenfassung derselben oder verwandter Aufgaben gleicher oder verschiedener Verwaltungen in einer Verwaltung. Bei der Aufgabenbündelung in einer Verwaltung werden entweder ähnliche Aufgaben vor die Klammer gezogen oder unterschiedliche Aufgaben verknüpft und zwar jeweils in einer Stelle, einem Referat oder einer Abteilung.

Zum Makroaspekt: Die funktionale Zentralisierung zum Beispiel von Bauangelegenheiten in Landesbaubehörden geht einher mit der Ausgliederung dieser Aufgaben aus den Fachhochschulen und Universitäten und anderen Landesverwaltungen. Die Berechnung und die Überweisung der Gehälter, Zuschläge, Zulagen und Beihilfen an Beamte, Pensionäre und Hinterbliebene durch ein Landesamt für Besoldung und Versorgung haben zur Folge, dass davon betroffene Landesbehörden von diesen Aufgaben entbunden sind. Hier stellen sich äußerst komplizierte Fragen nach der optimalen Organisation sowohl der Behördenstruktur des Landes als auch der einzelnen Landesverwaltungen.

Als Prüfkriterien kommen Effektivität, Effizienz und Wirtschaftlichkeit in Betracht. Effektivitätsaspekte kreisen beispielsweise in einem Bundesland um Politikziele, Regierungsmitglieder, Governance im Sinne von Leitungsmacht und Aufsichtskompetenzen, Ressortzuschnitt, nicht zuletzt um die Beibehaltung bewährter Grundsätze traditioneller Provenienz. Bei den Entscheidungen dominieren Zielerreichungsgrade. Dagegen orientieren sich Effizienzaspekte mehr an Zweckmäßigkeitskalkülen. Wie zweckmäßig ist die eine oder andere Arbeitsteilung im Hinblick auf Durchsetzbarkeit, Begründungszwänge, Öffentlichkeitsarbeit, Imagegewinn, reibungslose und zuverlässige Dienstwege und Mitarbeitermotivation? Vom Standpunkt der Wirtschaftlichkeit aus ist zu prüfen, mit welchen Kosten die funktionale Zentralisierung einerseits, die funktionale Dezentralisierung andererseits verbunden ist, ob sich Betriebsgrößen- und Verbundvorteile (engl. sog. economies of scale and scope) ermitteln lassen, inwieweit Führungsphilosophie und Organisationskultur, lies: Leitsätze, Führungsrichtlinien und Karrierechancen (manchmal engl. economies of style genannt), tangiert werden und sich in besseren Leistungs-Kosten-Quotienten rechnerisch niederschlagen.

Konkret: Soll eine staatliche Universität ihre Bau- und Besoldungsangelegenheiten selbst verwalten – eventuell sogar im vorgegebenen Rahmen selbst gestalten? Wieviel Arbeitskräfte mit welcher Qualifikation sind erforderlich? Wie groß ist der Bedarf an Sach- und Finanzmitteln? Kann man statt Eigenerstellung auch Fremdleistungen in Anspruch nehmen – mit der Wirkung, dass nur Beauftragte als Planer und Überwacher für die Bau- und Besoldungsangelegenheiten in der Universitätsverwaltung tätig werden, während die Durchführung externen Dritten anvertraut wird? Diese Frage ist in der Wirtschaft im Kontext mit der Konzentration auf Kernkompetenzen längst beantwortet worden. Randaktivitäten gliedert man an Fachleute bzw. Fachfirmen aus, freilich unter Vorgabe der eigenen Ziele und Standards. Für Universitäten würde dies bedeuten, dass sie ihre wesentlichen Aufgaben der Forschung, Lehre, Prüfung, Nachwuchsförderung, Bibliotheks- und Archivdienste sowie der akademischen Selbstverwaltung eigenständig erfüllen, Hilfsarbeiten dagegen nach eigenen Zielsetzungen und Mindesterfordernissen outsourcen.

Zum Mikroaspekt: Die Aufgabenbündelung beispielsweise in einer Stadtverwaltung hängt ebenfalls davon ab, ob die Aufgaben artgleich oder artverwandt sind und deshalb gemeinsam erfüllt werden können und sollen. Früher prüfte man Gemeinsamkeiten in Bezug auf Ziele und Zielgruppen (z.B. Jugendliche), einheitliche gesetzliche Vorgaben (z.B. Bundessozialhilfegesetz), Lenkungsbedarf (z.B. allgemeine Verwaltungsangelegenheiten), erforderliche Sachkunde der Mitarbeiter (z.B. Verwaltungsjuristen), Gegenstände bzw. Sachmittel (z.B. Grundstücke) und Randbedingungen der Tätigkeit (z.B. Rechnungsprüfung). Heute schieben sich andere Kriterien in den Vordergrund. Aufgabenbündelung erfolgt neben den Zielen und Zielgruppen nach Funktionszusammenhängen – je verflochtener die Aufgaben sind, desto stärker werden sie gebündelt – und nach Fach-, Methoden-, System- und Sozialkompetenz und Verantwortung der Führungskräfte. Die Konsequenz ist, dass interdependente Aufgaben etwa eines Jugendamtes und eines Sozialamtes in einem Jugend- und Sozialamt aufgehen oder die Aufgaben in Leistungszentren gebündelt werden, die fachlich zuständig sind und ihre personellen, organisatorischen und finanziellen Ressourcen eigenständig bewirtschaften dürfen. In jedem Fall wird darauf Wert gelegt, die Leistungskraft der Verwaltungseinheit zu stärken, was sich auch als eine Frage der optimalen Betriebsgröße erweist. Grundsätzlich ist die Betriebsgröße optimal, bei der die nach Art, Menge, Güte, Raum und Zeit determinierten (Beratungs-, Betreuungs-, Dienst- usw.) Leistungen kostenminimal erstellt und abgegeben werden.

Auftragsführung

Der militärischen Führungslehre entstammender Begriff, bei dem im Unterschied zur Befehlsführung der Auftraggeber nur das zu erreichende Ziel, den Rahmen und die nötigen Mittel bestimmt, während der Auftragnehmer weitgehende Handlungsfreiheit in der Ausführung besitzt. Führung durch Befehl beinhaltet die genaue und verbindliche Anordnung eines militärischen Vorgesetzten gegenüber einem Soldaten, dem der Vollzug des Befehls im Rahmen seiner Gehorsamkeit obliegt.

In zivilen Verwaltungen ist es ähnlich, allerdings mit zum Teil anderer Wortwahl. Man spricht von der Führungskonzeption des Management by Objectives mit den beiden Varianten Führung durch Zielvorgabe und durch Zielvereinbarung. Die Zielvorgabe kann entweder durch Auftragsführung oder durch die Vorgabe von Arbeitszielen, häufig in Form von Weisungen, geschehen. Bei der Auftragsführung kennt der Mitarbeiter das Ziel und die Rahmenbedingungen und ist weitgehend frei in der Wahl der Mittel. Das setzt bei ihm mitdenkendes und integratives Handeln voraus. Bei der Führung durch Weisungen hat der Mitarbeiter keine Entscheidungs- und Handlungsspielräume. Seine Arbeitsziele sind nach Art, Menge, Güte, Raum und Zeit festgelegt. Hier kommt es auf die penible Befolgung von Teilzielen zum Zwecke der Erreichung von Gesamtzielen an. Die Zielvereinbarung ist eine partizipative Variante der Auftragsführung und besteht im Miteinander von Vorgesetztem und Mitarbeiter. Der Mitarbeiter wirkt bereits beim Prozess der Zielbildung und bei der Zielerreichung teils beratend, teils entscheidend mit.

Auszahlungen, Ausgaben, Aufwendungen und Kosten

Die Adaption betriebswirtschaftlicher Begriffe und Methoden bei Gesetzgebern (im föderativen Deutschland bei Bund und Ländern), Behörden und Gerichten lässt zu wünschen übrig. Am Beispiel der Rechenkategorien kann man dies verdeutlichen. So werden obige Begriffe oft synonym oder umgangssprachlich verwendet, obwohl sie erhebliche fachsprachliche Unterschiede aufweisen und verschiedenen Rechenzwecken dienen. Zunächst: alle vier Begriffe sind sog. Stromgrößen, beziehen sich also auf einen (zu wählenden) Zeitraum, und unterscheiden sich von zeitpunktbezogenen Bestandsgrößen wie beispielsweise Anlagevermögen oder Verbindlichkeiten. Zusammen mit ihren jeweiligen Pendants – den Einzahlungen, Einnahmen, Erträgen und Erlösen – bilden sie Begriffspaare.

Als Auszahlungen bezeichnet man Geldausgänge oder Zahlungsmittelabgänge. Die Abflüsse an liquiden Mitteln – entsprechend auch die Zuflüsse, genannt Einzahlungen – geschehen in der Kasse und auf Konten. Die Differenz zwischen Ein- und Auszahlungen ergibt einen positiven oder negativen Zahlungsmittelbestand: einen Überschuss oder Fehlbetrag. Typische Auszahlungen sind Bargeldleistungen u...

Table of contents

• Cover
• Titel
• Impressum
• INHALT
• EIN BUCH FÜR BÜRGER UND BEHÖRDEN
• ÖFFENTLICHER DIENST: DER ALLGEMEINHEIT DIENEN
• VOM NUTZEN DER NEUEN BEHÖRDENSPRACHE
• STICHWORTE IN ALPHABETISCHER REIHENFOLGE