Partizipation im Wandel

Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden

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• Publisher: Bertelsmann Stiftung
• Year: 2014
• Print ISBN: 9783867935883
• eBook ISBN: 9783867936255
• Edition: 1
• Topic: Politik & Internationale Beziehungen
• Subtopic: Politische Kampagnen & Wahlen

Politische Partizipation ist ein zentrales Wesensmerkmal von Demokratien. Neben den traditionellen Partizipationsformen wie der Stimmabgabe bei Wahlen haben neuere Formen in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Bürger nehmen heute ebenso durch dialogorientierte und direktdemokratische Verfahren, wie Bürgerforen oder Bürgerentscheide, direkten Einfluss auf politische Debatten und Entscheidungen. Unsere Demokratie ist damit vielfältiger geworden. Doch welche Rollen spielen dialogorientierte und direktdemokratische Verfahren im politischen Alltag genau? Wie passen sie zu den traditionellen Partizipationsformen und wie werden sie von Bürgern und politischen Eliten bewertet? Welche Wirkung haben sie auf unser politisches System? Gemeinsam mit der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg ist die Bertelsmann Stiftung diesen zentralen Fragen nachgegangen. Die Ergebnisse stützen sich auf empirische Daten aus 27 deutschen Kommunen sowie Expertengutachten zu den Bundesländern und ausgewählten internationalen Fallstudien.

Partizipation im internationalen Vergleich

Partizipative Verfahren und ihre Wirkung auf politische Systeme

Rolf Frankenberger, Oscar W. Gabriel, Brigitte Geißel, Jonathan R. Rinne

1 Zielsetzung und Vorgehen

Nach der Analyse dialogorientierter und direktdemokratischer Optionen auf kommunaler und regionaler Ebene in Deutschland in den vorigen Beiträgen weiten wir nun den Blick auf die internationale Ebene. Denn die bisher beschriebenen Krisenphänomene repräsentativer Demokratien sowie die Institutionalisierung partizipativer Beteiligungsverfahren sind weltweit in vielen etablierten Demokratien zu beobachten. Welche Beteiligungsverfahren in unterschiedlichen Ländern zur Revitalisierung von Demokratie eingeführten wurden und welche Folgen sie haben, ist Gegenstand zahlreicher Fallstudien. Systematische international vergleichende Untersuchungen zu diesen (Neukombinationen von) Verfahren und deren Auswirkungen existieren jedoch nicht. So konzentriert sich beispielsweise die bisherige Forschung zu direktdemokratischen Verfahren und deren Wirkungen auf die Schweiz und einige US-amerikanische Bundesstaaten.⁹⁰ Generalisierbare Ergebnisse lassen sich aus diesen Studien kaum ableiten. Die Forschung zu dialogorientierten Verfahren weist sogar noch größere Lücken auf. Denn während zu direktdemokratischen Verfahren vielfältige Daten zur Verfügung stehen (vgl. Anhang: Datenlage), fehlen international vergleichbare Daten zu dialogorientieren Verfahren.⁹¹

Diese Daten- und Forschungsdesiderate können wir in der vorliegenden Untersuchung zwar nicht schließen, aber unsere Analysen sind erste Versuche, einige Lücken zu füllen und (zumindest tentative) Antworten zu geben. Im Folgenden wird per internationalem Vergleich erstens ermittelt, wie unterschiedliche Länder auf demokratische Herausforderungen reagieren, das heißt mit welchen (Neukombinationen von) Beteiligungsverfahren sie experimentieren. Hierzu werden die in der Tradition der Qualitätsmessung stehenden Demokratie-Audits zu ausgewählten Ländern – auch mit Bezug auf die Länderstudien in diesem Band – miteinander verglichen. Zweitens interessiert uns, ob Zusammenhänge zwischen Beteiligungsverfahren und »demokratischer Qualität« existieren. Dabei überprüfen wir zunächst quantitativ, wie direktdemokratische Verfahren und systemische Demokratiequalität zusammenwirken. Dann ermitteln wir anhand von Befragungsdaten, ob und wie umfangreiche Beteiligung(-sangebote) mit der »demokratischen Qualität der Bürger«, also deren Einstellungen und Kompetenzen, korrelieren. Die zentralen Fragen unserer Forschungsbemühungen lauten:

• Mit welchen (neuen) partizipativen Verfahren reagieren Demokratien auf die aktuellen Herausforderungen? Lassen sich Muster von (Neu-)Kombinationen erkennen?

• Zeigen sich Zusammenhänge zwischen dem Ausmaß an direktdemokratischen Optionen und der »Qualität von Demokratie«?

• Zeigen sich Zusammenhänge zwischen dem Ausmaß an Beteiligung(-soptionen) und der »Qualität der Bürger«?

• Welche Schlüsse können wir aus den Befunden ziehen? Gibt es so etwas wie eine Musterlösung demokratischer Innovation?

Aufgrund der Datenprobleme können wir lediglich im qualitativen Teil der international vergleichenden Kapitel (2) auf dialogorientierte Verfahren eingehen. Im quantitativen Teil konzentrieren wir uns auf direktdemokratische Verfahren (3) sowie auf Daten zum Partizipationsumfang generell (4).

2 Neukombinationen partizipativer Verfahren

Wie wird in den verschiedenen Ländern mit den aktuellen demokratischen Herausforderungen umgegangen? Lassen sich Muster von (Neu-)Kombinationen erkennen? Generell gesprochen sehen sich alle etablierten Demokratien mit den Herausforderungen des postmaterialistischen Wertewandels der letzten 30 Jahre konfrontiert (zuletzt: Welzel 2014). Ihre Bürgerinnen und Bürger haben im Zuge von Modernisierung, Individualisierung und Bildungsexpansion ein verändertes politisches Rollenverständnis entwickelt und einen Prozess genereller kognitiver Mobilisierung durchlaufen (Andeweg und Thomassen 2013: 7). Daraus resultieren vor allem zwei Dinge: erstens eine stärkere Orientierung am individuellen, häufig lokal gebundenen, Interesse (Cross 2010: 8) und zweitens eine Erosion klassenbasierter Konfliktlinien und infolgedessen ein Bedeutungsverlust von Parteien und Parlamenten (Petersson et al. 1999; Selle und Østerud 2006: 551).

Mit dieser Verschiebung stehen die politischen Systeme vor der Herausforderung, mit gestiegenen Partizipationsansprüchen umzugehen und Regieren transparenter, responsiver und verantwortlicher zu machen (Beetham et al. 2003; Wilks-Heeg, Blick und Crone 2012; Morlino et al. 2000; Cross 2010; Andersen 2006). Die Möglichkeiten der direkten Mitwirkung und Mitbestimmung sind dabei für die Bürgerinnen und Bürger von zentraler Bedeutung und werden teils vehement eingefordert.⁹² Neben diesen in vielen Ländern auftretenden Ansprüchen gibt es eine Reihe von kontextspezifischen Herausforderungen (vgl. Kaiser und Seils 2005; Beetham 1994; Landman 2008; Petersson 2013). Zu nennen sind beispielsweise länderspezifische Probleme in Bezug auf die mangelnde Inklusion von einzelnen Bevölkerungsgruppen und Minderheiten (Kanada, USA, Österreich, Niederlande, Brasilien, Skandinavien) sowie der defizitäre Umgang mit sozialer Ungleichheit als wichtigem Selektionsmechanismus für Partizipation (USA, Kanada, Brasilien).

Nun könnte man vermuten, dass die Länder zwar einerseits ähnliche Strategien im Umgang mit den partizipatorischen Herausforderungen ausprobieren, andererseits aber auch länderspezifische Zugänge herausbilden. Die Demokratie-Audits zeigen in der Tat, dass eine Vielfalt unterschiedlicher (Neu-)Kombinationen verschiedener Verfahren praktiziert wird. So finden sich weder übergreifende Muster hinsichtlich der Kombination repräsentativer mit direktdemokratischen Verfahren noch mit dialogorientierten Verfahren. Dabei gibt es eine Reihe von Ländern, wie etwa Großbritannien, die Niederlande und die skandinavischen Länder, die weitgehend auf repräsentative Institutionen setzen und diese in unterschiedlichem Maß mit deliberativen Verfahren komplementieren. Andere Länder kombinieren sowohl direktdemokratische als auch deliberative Verfahren und räumen ihnen im institutionellen Gesamtgefüge größeres Gewicht ein. Hierzu zählen neben der Schweiz etwa Kanada und Brasilien, aber auch einige US-Bundesstaaten, Neuseeland, Lettland, Slowenien und Uruguay.

Kanada ist ein Beispiel dafür, wie der Wandel von Beteiligungspräferenzen (Cross 2001) mit der Einführung zahlreicher direktdemokratischer und deliberativer Verfahren vor allem auf lokaler und regionaler Ebene einherging. Ähnliches gilt für Brasilien, das neben den Bürgerhaushalten die Institution der National Public Policy Councils kennt, in denen die Bevölkerung über alle Ebenen des politischen Systems in die Politikformulierung eingebunden wird. Großbritannien wiederum ist ein Beispiel dafür, dass kaum partizipative Verfahren implementiert wurden.⁹³

In Skandinavien wurde auf die Herausforderungen des Wertewandels vor allem mit einer Stärkung der Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern reagiert. Amts- und Mandatsträger wurden intensiv in lokale Deliberationsprozesse und Dialoge eingebunden, um die Politik wieder näher an die Bevölkerung zu bringen und verloren gegangenes Vertrauen und Interesse wieder zu stärken. Abgesehen von Unterschieden im Detail, unterstreichen Studien zu Schweden, Norwegen und Dänemark die Funktionstüchtigkeit der dortigen repräsentativ-demokratischen Systeme mit deliberativen Ergänzungen. Gerade auch für die Verwaltungen führte die Stärkung der Kommunikation zu einer größeren Bürgernähe im Sinne des New Public Management und auch zu mehr Transparenz (vgl. Christiansen und Togeby 2006: 18; Strandberg 2006: 543). Einen wesentlichen Beitrag zu diesem Erfolg dürfte zumindest in Schweden und Norwegen auch die Stärkung partizipativer Elemente auf der lokalen Ebene (Initiativrechte) geleistet haben.

Die Erfahrungen in den Niederlanden verdeutlichen, dass die Suche nach adäquaten Beteiligungsverfahren für ein Land ein längerer Prozess sein kann. Ein von 2000 bis 2005 verankertes umfassendes Volksreferendumsrecht wurde wieder abgeschafft. Seither hat das Parlament das Gesetzinitiativrecht, wenngleich die Bürgerinnen und Bürger unter bestimmten Bedingungen und in ausgewählten Politikfeldern aktiv werden können.⁹⁴ Im April 2014 wurde allerdings mit einem Veto-Referendum wieder die Möglichkeit der direkten Mitsprache durch die Bevölkerung gegeben.⁹⁵ Ebenso wurde der Transparenz des politischen Systems ein zentraler Stellenwert eingeräumt, was umfassende digitale und analoge Informations- und Bewertungsmöglichkeiten von Gesetzesvorhaben bezeugen (Ministry of the Interior and Kingdom Relations 2006) und wodurch eine stärkere deliberative Einbindung der Bürger erreicht werden soll.

Ein Vergleich der Länder zeigt, dass es keine Musterlösungen demokratischer Innovation gibt. So existieren in den einzelnen Ländern unterschiedliche Neukombinationen demokratischer Verfahren.

Die Vielfältigkeit demokratischer Innovation illustrieren auch die vertiefenden Fallstudien zu Brasilien, Kanada, zur Schweiz und zu Österreich (vgl. die folgenden Beiträge in diesem Band), die alle jeweils Besonderheiten der Länder hervorheben. So betont Thamy Pogrebinschi die positiven Wirkungen der National Public Policy Conferences (NPPC) als mehrebenenstrukturierte dialogorientierte Verfahren. Dies seien insbesondere die bessere Inklusion von Minderheiten und deren Interessen, die höhere Responsivität des politischen Systems, die sich in der hohen Kongruenz zwischen in den NPPC entwickelten Positionen und tatsächlichen Gesetzen zeige, sowie bessere Deliberation im Parlament. Für Kanada betont David Laycock die Vielfältigkeit der Neukombinationen vor allem auf subnationaler und lokaler Ebene. So gibt es neben dem nationalen Verfassungsreferendum und kanadaweiten Deliberationsprozessen auf Provinz- und Gemeindeebene eine Vielzahl von direktdemokratischen und dialogorientierten Verfahren in unterschiedlichen Politikbereichen.

In seinem Beitrag zur Schweiz bilanziert Adrian Vatter die Auswirkungen direkter Demokratie. Aufgrund der umfangreichen Daten und der Häufigkeit des Einsatzes direktdemokratischer Verfahren in der Schweiz kann er einerseits Unterschiede zwischen den einzelnen Kantonen mit unterschiedlichen Kombinationen aufzeigen; andererseits dokumentiert er eine Reihe von Auswirkungen wie höhere Demokratiezufriedenheit und Informiertheit der Bürger bei sinkender Wahlbeteiligung, solidere Policy-Ergebnisse etwa in der Finanzpolitik und die breite Einbindung von Interessen in den Gesetzgebungsprozess. Sieglinde Rosenberger und Jeremias Stadlmair konstatieren für Österreich eine Erweiterung des Beteiligungsrepertoires und einen nachhaltigen Einfluss von Bürgerbeteiligung zumindest im Politikfeld Umwelt. Auch betonen sie, dass direkte Beteiligungsformen die starke Konsensorientierung in der Politik zumindest partiell aufbrechen.

In zusammenfassender Betrachtung der Audits und Fallstudien ergibt sich das Bild, dass demokratische Innovation sich zwar vor dem Hintergrund oft ganz ähnlicher Herausforderungen, jedoch in spezifischen Kontexten und unter ganz unterschiedlichen rechtlichen, kulturellen und politischen Bedingungen vollzieht, und diese Kontexte für die spezifische Ausgestaltung der Neukombinationen wichtiger erscheinen als die ähnlich gelagerten Herausforderungen.

In Bezug auf die Wirkung von Bürgerbeteiligung lassen sich die Befunde der Audits dahingehend interpretieren, dass das gründlichere und breitere Abwägen und Austauschen von Informationen bei partizipativen Verfahren für mehr Zufriedenheit mit den Politikergebnissen führt – im Sinne von Akzeptanz der Verfahren ebenso wie der möglichst breiten Einbindung der Bevölkerung.

3 Partizipative Verfahren und systemische Qualität der Demokratie

Welche Zusammenhänge von direktdemokratischen Verfahren und Demokratiequalität lassen sich nun nachweisen? Gibt es in Ländern mit ausgeprägter Direktdemokratie eine höhere (oder geringere) Qualität und Leistung von Demokratie? Diesen Leitfragen widmen wir uns sekundäranalytisch aus einer international vergleichenden Perspektive anhand eines Samples von 32 ausgewählten Demokratien.⁹⁶ Wir untersuchen, welche Zusammenhänge zwischen der Institutionalisierung sowie Nutzung von direktdemokratischen Instrumente...

Table of contents

• Cover
• Titel
• Impressum
• Inhalt
• Vorwort
• Partizipation auf kommunaler Ebene
• Partizipation in deutschen Bundesländern
• Partizipation im internationalen Vergleich
• Dank
• Die Autorinnen und Autoren
• Abstract