Kommunale Doppik Hessen

Grundriss für die Aus- und Fortbildung

Bernhard Mord-Wohlgemuth, Jürgen Watz, Thorsten Weise, Carsten Hoch, Stephan Ostgen

• Publisher: Deutscher Gemeindeverlag
• Year: 2016
• Print ISBN: 9783555015385
• eBook ISBN: 9783555017440
• Edition: 2
• Topic: Law
• Subtopic: Public Law
• Index: Law

Dieses Lehrbuch erläutert umfassend und fundiert die wesentlichen Grundlagen des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens in Hessen. Die inhaltlichen Schwerpunkte des Lehrbuchs sind: Haushaltswesen, Doppisches Rechnungswesen, Kosten- und Leistungsrechnung, Wirtschaftlichkeitsberechnung und Controlling.Die Inhalte werden mit Grafiken und Tabellen veranschaulicht. Das Buch wendet sich an Auszubildende der Fachrichtung Verwaltungsfachangestellte ebenso wie an künftige Verwaltungsfachwirte sowie an Studierende der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung. Für Praktiker ist das Buch ein nützliches Nachschlagewerk, das in komprimierter Form gezielte Informationen bietet.

1 Grundlagen des doppischen Haushaltswesens

Anders als Bund und Länder haben die Gemeinden keine Staatsqualität. Das Grundgesetz (GG) spricht von einem zweistufigen Staatsaufbau und meint damit den Bund (Gesamtstaat) und die Länder (Gliedstaaten). Den Ländern kommt wie dem Bund somit eine eigene Staatsqualität zu, d. h. die Länder weisen ebenfalls die drei Merkmale des Staatsbegriffs – Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt – auf.

Das Staatsvolk bilden alle natürlichen Personen eines Staates, die dessen Staatsangehörigkeit besitzen (z. B. Art. 116 Abs. 1 GG). Das Staatgebiet eines Staats umfasst einen abgegrenzten Teil der Erdoberfläche, auf den die Hoheit eines Staats begrenzt ist. Das Staatsgebiet wird vom jeweiligen Staat verwaltet und unterliegt seiner Rechtsordnung. Die Staatsgewalt ist die durch die Organe und Institutionen (z. B. Gerichte, Behörden) des Staates ausgeübte Herrschaftsmacht über sein Staatsgebiet und über die auf dem Staatsgebiet befindlichen Personen.

In der Bundesrepublik Deutschland können der Bund und die Länder im Rahmen ihrer vom Grundgesetz eingeräumten Zuständigkeiten die von den politischen Mehrheitsverhältnissen getragenen Vorstellungen eigenständig auf Ebene der Legislative abbilden (im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung), durch die Exekutive umsetzen und mittels der Judikative (Justiz) durchsetzen. Staaten können sich jederzeit eine neue Verfassung geben. Die Gemeinden hingegen sind keine selbstständigen staatlichen Ebenen, vielmehr sind sie Teil der Exekutive der Länder.

Das GG räumt den Gemeinden¹ in der Bundesrepublik in Art. 28 Abs. 2 GG das Recht ein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (kommunale Selbstverwaltungsgarantie). Die Hessische Landesverfassung (HV) manifestiert das Recht der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 137 Abs. 3 HV. Die Gemeinden, Städte und Landkreise in Hessen sind in ihrem örtlichen Wirkungskreis die eigenverantwortlichen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen (Art. 137 Abs. 1 HV, § 2 Hessische Gemeindeordnung [HGO]). Sie erfüllen neben den gesetzlich übertragenen Aufgaben eine Vielzahl freiwilliger Aufgaben. Die Landkreise nehmen in ihrem Gebiet, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, diejenigen öffentlichen Aufgaben wahr, die über die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehen (Art. 137 Abs. 2 HV, § 2 Abs. 1 Satz 1 Hessische Landkreisordnung [HKO]). Dabei führen sie im Wesentlichen gesetzlich übertragene Aufgaben aus. Freiwilligen Aufgaben nehmen bei den Landkreisen einen relativ kleinen Umfang ein.

Das Handeln der Gemeinden muss sich insoweit an den Gesetzen orientieren, die Bund und Länder erlassen haben und unterliegt somit einem Gesetzesvorbehalt. Dabei unterliegen die Gemeinden der Aufsicht des Staates (Art. 137 Abs. 3 Satz 2 HV, §§ 135 ff. HGO).

Gemeinsam mit Bund und Ländern bilden die Gemeinden die Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft. Als solche sind sie auch in Hessen eine bedeutende wirtschaftliche Größe. Allein das Haushaltsvolumen der hessischen Gemeinden, Städte und Kreise betrug 2010 bei den Einzahlungen rund 19,8 Mrd. EUR und bei den Auszahlungen rund 21,1 Mrd. EUR.

1.1 Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltung

Ein wesentlicher Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie umfasst die kommunale Finanzhoheit. In engem Zusammenhang dazu steht die kommunale Abgabenhoheit, die Teil der Finanzhoheit ist. Die Abgabenhoheit einer Gemeinde erstreckt sich auf die Befugnis, eigene Rechtsnormen als Ermächtigungsgrundlage zum Erheben von Abgaben zu erlassen (Rechtsetzungshoheit, d. h. Satzungen zu erlassen – vgl. § 2 Kommunalabgabengesetz [KAG]), die Abgaben zu verwalten (Verwaltungshoheit) und die Erträge aus den Abgaben zu vereinnahmen (Ertragshoheit).

Die aus Art. 28 Abs. 2 GG abgeleitete Finanzhoheit umfasst auch das Recht der Gemeinden, durch eine weitgehend autonome Finanzpolitik ihre haushaltswirtschaftlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu gestalten. Eingriffe des Staates sind nur im Rahmen der Gesetze zulässig (z. B. §§ 135 ff. HGO). Ein zulässiger Eingriff des Staates stellt die durch Rechtsvorschriften geregelte Ausgestaltung des kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens dar, mit den Zielen, die Transparenz und die Ordnungsmäßigkeit des kommunalen Finanzwesens sowie eine leichtere aufsichtsbehördliche Überprüfbarkeit zu gewährleisten.

Ohne eine ihren Aufgaben angemessene Finanzausstattung der Gemeinden würde die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterlaufen. Der Staat ist gefordert, den Kommunen Geldmittel sowie eigene Finanzierungsquellen zur Verfügung zu stellen, durch die sie in die Lage versetzt werden, ihre Aufgaben in ausreichendem Maße erfüllen zu können. In der Verfassung Hessens wird dies in Art. 137 Abs. 5 konkretisiert. Nach Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs² zu sichern, ohne dass die Angemessenheit der kommunalen Finanzausstattung eindeutig bestimmt wird. Über die Frage: »Welchen Umfang eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden haben muss?« bestehen deshalb zwischen den staatlichen und den kommunalen Repräsentanten beträchtliche Gegensätze, die Klagen von Kommunen gegen das Land wegen unzureichender Finanzausstattung vor dem Hessischen Staatsgerichtshof (HessStGH) zur Folge hatten. Der HessStGH hat aufgrund der Klage einer kreisangehörigen Stadt von 17.000 Einwohnern gegen Teile des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 2011 vom 16. Dezember 2011 (GVBl. I S. 612) mit Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361³ – festgestellt, dass die Gemeinden einen aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht abgeleiteten Anspruch gegen das Land Hessen auf angemessene Finanzausstattung (Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 HV) haben.⁴ Den Umfang der angemessenen Finanzausstattung sieht der HessStGH von den Aufgaben der Kommunen bestimmt. Demzufolge kann das Land seine Verpflichtung zur Garantie einer angemessenen Finanzausstattung nur dann erfüllen, wenn es die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzmittel kennt. Der Staatsgerichtshof verpflichtet in seiner Entscheidung daher den Landesgesetzgeber, bei der Bestimmung der angemessenen Finanzausstattung den Finanzbedarf der Kommunen zu berücksichtigen.

Bei der Gewährung von Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs auf der Grundlage des FAG hat das Land bisher weitestgehend nur auf die Finanzkraft der Kommunen abgestellt und den Finanzbedarf der Kommunen bislang nicht ermittelt (

Kap. 1.6.2.3.1). Da es somit an einer Mindestanforderung an die Bestimmung einer angemessenen Finanzausstattung fehlt, hat der HessStGH entschieden, dass die von der klagenden Stadt angefochtenen Teile des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 2011 und letztendlich die fehlende Ermittlung des Finanzbedarfs im FAG generell nicht vereinbar sind mit Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 HV. Um künftig den Kommunen eine mit Art. 137 Abs. 5 HV im Einklang stehende und damit verfassungsgemäße Finanzausstattung gewährleisten zu können, stand das Land nach der Entscheidung des HessStGH vor der Herausforderung, den Finanzbedarf der Kommunen für deren Aufgabenerfüllung zu ermitteln. Der HessStGH räumte dem Land eine Übergangsfrist ein. Spätestens mit dem Ausgleichsjahr 2016 ist der für die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung relevante und im FAG verankerte kommunale Finanzausgleich neu zu regeln. Das vom Hessischen Landtag beschlossene FAG vom 23. Juli 2015 (Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen – GVBl. I S. 298) soll diese Anforderungen erfüllen.

1.2 Rechtsgrundlagen des kommunalen doppischen Haushaltswesens

1.2.1 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG)

Das vom Bund beschlossene Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) gibt im Sinne eines einheitlichen Haushaltsrechts Grundsätze vor, die auch die Länder bei ihrer Haushaltsgesetzgebung zu beachten haben.⁵ Im Hinblick auf ein einheitliches öffentliches Haushaltswesen finden die Regelungen des HGrG durch die haushaltsrechtlichen Grundlagen in den Kommunalgesetzen der Länder auch ihre Anwendung im kommunalen Haushaltswesen. Dennoch hat sich in den Bundesländern eine sehr uneinheitliche Ausgestaltung der Rechtsvorschriften zum kommunalen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen entwickelt. Die Vergleichbarkeit von Gemeinden verschiedener Bundesländer ist hierdurch praktisch verloren gegangen. Die Schaffung einer Vergleichbarkeit von Gemeinden war allerdings ein wichtiges Ziel der Reformbestrebungen zur Modernisierung des kommunalen Haushaltsrechts.

§ 7a HGrG gibt die Grundsätze der staatlichen Doppik für die Landeshaushalte vor. Hierbei ist anzumerken, dass bisher von den staatlichen Gebietskörperschaften nur die Stadtstaaten Hamburg, Bremen und von den Flächenbundesländern ausschließlich Hessen ihre Haushaltswirtschaft auf die staatliche Doppik umgestellt haben.

Die staatliche Doppik erfolgt auf Basis der Vorschriften des HGB, insbesondere des Ersten und des Zweiten Abschnitts, Erster und Zweiter Unterabschnitt sowie des Dritten Buches Handelsgesetzbuch (HGB) und den Grundsätzen der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung (§ 7a Abs. 1 HGrG).

Staatliche und kommunale Doppik basieren zwar auch auf Rechtsnormen des HGB. In ihren Ausgestaltungen und Konkretisierungen, insbesondere bei der Ausübung von handelsrechtlichen Wahlrechten, weichen staatliche und kommunale Doppik teilweise elementar voneinander ab. Es ist somit noch ein sehr weiter Weg zu einem einheitlichen und vergleichbaren Rechnungswesen der staatlichen und kommunalen Gebietskörperschaften.

Einen Weg zurück zur kameralen Haushaltswirtschaft wird es allerdings nicht geben. Wahrscheinlicher ist die Festlegung internationaler Standards für die Haushaltswirtschaft durch die Einführung der International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) auf allen staatlichen und kommunalen Ebenen, wie er derzeit in der EU-Kommission diskutiert wird.

Noch gelten in Hessen aber die Hessische Gemeindeordnung und die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) als Rechtsgrundlage f...

Table of contents

• Deckblatt
• Titelseite
• Impressum
• Vorwort
• Inhalt
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• 1. Grundlagen des doppischen Haushaltswesens
• 2. Grundlagen des doppischen Rechnungswesens
• 3. Der Einfluss von Geschäftsfällen auf die Vermögensrechnung (Bilanz) einer Gemeinde
• 4. Buchen auf Erfolgskonten
• 5. Eröffnungsbilanzkonto und Schlussbilanzkonto
• 6. Organisation des doppischen Rechnungswesens
• 7. Nebenbuchhaltungen
• 8. Buchungen bei der Beschaffung von Umlaufvermögen einer Gemeinde
• 9. Typische Buchungen im kommunalen Bereich
• 10. Der kommunale Jahresabschluss
• 11. Erstellung der Ergebnisrechnung
• 12. Die Finanzrechnung und Teilfinanzrechnung
• 13. Auswertung des kommunalen Jahresabschlusses
• 14. Die Gemeinde als Steuerschuldnerin
• 15. Grundlagen für eine kommunale Kosten- und Leistungsrechnung
• 16. Kostenrechnungssysteme als Entscheidungsgrundlage
• 17 Wirtschaftlichkeitsrechnungen
• 18. Grundlagen eines kommunalspezifischen Controllings
• 19. Produkte in der Verwaltung
• Stichwortverzeichnis