Die Kalkulation der Friedhofsgebühren

Handbuch für die Praxis

Erik Gawel

• Publisher: Deutscher Gemeindeverlag
• Year: 2017
• eBook ISBN: 9783555019277
• Edition: 1
• Topic: Law
• Subtopic: Law Theory & Practice
• Index: Law

Das Praxishandbuch gibt als Grundwerk zur Kalkulation der Friedhofsgebühren allen mit der komplexen Materie Befassten eine umfassende praktische Anleitung zur Gebührenbemessung an die Hand. Dazu zeigt es anhand zahlreicher Schaubilder, Beispiele und der Darstellung der aktuellen Rechtsprechung die wichtigsten Grundsätze, Ermessensspielräume und Gefahrenquellen bei der Gebührenfindung in der Praxis auf.

1.Zur Einführung: Wie man dieses Handbuch nutzt

Es ist keine leichte Aufgabe, Friedhofsgebühren erfolgreich zu kalkulieren. Wie lassen sich finanziell auskömmliche, zugleich rechtlich zulässige und überdies politisch akzeptierte Gebühren erheben, wenn sich die rechtlichen und ökonomischen Anforderungen an das Friedhofswesen sowie das Bestattungsverhalten fortlaufend ändern? Welche Rolle spielen hier neuartige Bestattungsformen oder das neue doppische Haushaltsrecht? In diesem Handbuch für die Praxis erhalten Sie einen Überblick über aktuelle Probleme der Kalkulation sämtlicher Friedhofsgebühren und erfahren, wie Sie Ihre Gebühren vor dem Hintergrund eigener Ziele und Rahmenbedingungen optimal gestalten. Probleme werden praxisnah anhand konkreter Fälle in einzelnen, thematisch geordneten Abschnitten dargestellt und gelöst. Sie erkennen, wie Sie mithilfe der Kalkulation bestimmte gebührenpolitische Ziele erreichen und so zugleich in der öffentlichen Diskussion um angemessene Gebühren besser argumentieren können.

Zu diesem Zweck soll dieses Handbuch für die Praxis eine möglichst leicht verständliche Einführung in die Grundprobleme der Friedhofsgebührenkalkulation und deren rechtssichere Lösung bieten. Besondere Vorkenntnisse sind dafür nicht erforderlich. Zugleich wird aber Wert gelegt auf eine wissenschaftliche Fundierung und enge Anbindung an die Rechtslage.

Dieses Werk richtet sich daher in erster Linie an Dienstkräfte in kommunalen oder kirchlichen Verwaltungen, eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen und Eigenbetrieben sowie Eigengesellschaften und Rechnungsprüfungsämtern, die mit Fragen der Kalkulation von Friedhofsgebühren und -entgelten befasst oder daran interessiert sind. Das Werk ist aber auch für interessierte kommunale Mandatsträger sowie für Rechtspraktiker geeignet, die über vorgelegte Kalkulationen politisch oder in streitigen Verfahren zu entscheiden haben.

Darüber hinaus mag das Handbuch auch für Studierende der Verwaltungswissenschaften sowie für interessierte Bürgerinnen und Bürger hilfreich sein, die sich über Methoden und Praxisprobleme der Gebührenkalkulation informieren wollen.

Nach der Lektüre des Handbuches sollten Sie insbesondere in der Lage sein, wesentliche Herausforderungen einer rechtmäßigen Gebührenkalkulation unter Anwendung betriebswirtschaftlicher Grundsätze und Methoden auf der Grundlage eigener Kostendaten selbstständig zu lösen. Die nähere Befassung mit den jeweiligen landesrechtlichen Vorgaben des Gebührenrechts wird dadurch aber ebenso wenig erübrigt wie die eigene Entscheidung über Grundfragen der Kalkulation: Denn Kalkulieren bedeutet die Anwendung kostenrechnerischer und gebührenrechtlicher Grundsätze auf ein selbst definiertes Ziel hin. Es gibt daher nicht „die“ richtige Kalkulation, sondern lediglich Verfahren und Grundsätze, die auf bestimmte Zielsetzungen des Friedhofswesens hin angewendet werden können. Ein und dieselbe Friedhofseinrichtung könnte daher eine nahezu beliebige Anzahl unterschiedlicher Kalkulationen begründen – je nachdem, welche (zulässigen) Ziele der Einrichtungsträger mit seiner Produktdefinition (z. B. der angebotenen Grabarten) und der dazu passenden Entgeltkalkulation jeweils verfolgt. Dies ist einer der Gründe, warum sich Gebührensätze zwischen Einrichtungen so stark unterscheiden können, ja sollen (dazu näher Abschnitt 13.9). Dies wird aber in der Öffentlichkeit zumeist nicht verstanden. Die Findung kostendeckender Entgelte ist und bleibt aber ein wirtschaftlicher Bewertungsakt, kein physikalischer Messvorgang. Selbst zu wissen, wohin man mit der eigenen Einrichtung will, in welchem Marktumfeld man sich bewegt und welche Rolle Entgelte bei der Refinanzierung, aber auch bei der Bewahrung von Friedhofskultur spielen können, ist daher eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Kalkulation. Dieses Handbuch kann Ihnen dafür lediglich das Grundgerüst bereitstellen.

Die für die Kalkulation zentralen Rechtsbereiche des Gebührenrechts und des Bestattungsrechts sind Angelegenheiten der Länder. Insoweit bestehen von Bundesland zu Bundesland Unterschiede im Rechtsrahmen. Dabei dürften aber weit über 90 % aller Aussagen zur Friedhofsgebührenkalkulation länderübergreifende Gültigkeit beanspruchen können. Die restlichen Prozent können aber im Einzelfall durchaus spürbare Abweichungen begründen – sei es, dass das jeweilige Kommunalabgabengesetz (oder Bestattungsgesetz) eine Spezialregelung trifft, oder sei es, dass das jeweils zuständige Oberverwaltungsgericht (bzw. der jeweilige Verwaltungsgerichtshof) eine eigene Rechtsprechung zu bestimmten Fragen entwickelt hat. Dieses Handbuch setzt kein bestimmtes Landesrecht voraus, sondern versucht zunächst einmal, den gemeinsamen Kern aller Länderregelungen herauszuarbeiten. Wo sich prominente Abweichungen in einzelnen Bundesländern zeigen, wurde versucht, dies an den jeweiligen Stellen auszuweisen.

Weiterführende Schrifttums-Hinweise sowie ein Stichwortverzeichnis zum schnellen Auffinden bestimmter Aspekte der Kalkulation finden Sie am Schluss dieses Werkes. Hinweise zur Ergänzung und zur Verbesserung des Handbuchs werden vom Autor gerne entgegen genommen.

Frankfurt am Main/Leipzig, Januar 2017 Erik Gawel

2.Literatur- und Software-Tipps

Die Literatur zu Gebührenfragen im Friedhofswesen ist – im Vergleich zu anderen Gebührenbereichen – eher übersichtlich. Die kommunalabgabenrechtliche Kommentarliteratur befasst sich allenfalls am Rande mit den Besonderheiten des Friedhofswesens. Und neben der Erörterung von Einzelfragen in den einschlägigen Fachzeitschriften sind bislang kaum Gesamtdarstellungen der Kalkulationsproblematik verfügbar. Erschwerend kommt hinzu, dass sich in der Literatur vielfach Stimmen zu Wort melden, die bestimmte Interessen in Bezug auf Gebühren, insbesondere die Gebührenhöhe, vertreten und mit ihren Meinungsbeiträgen die Sach- und Rechtslage eher verunklaren, als konkret zur angemessenen Lösung von Kalkulationsproblemen beitragen.

In jedem Falle empfiehlt es sich, die Kalkulationsbestimmungen des jeweiligen Landes-Kommunalabgabengesetzes sowie die knappe, aber fruchtbare Kommentierung im Driehaus-Kommentar zu Friedhofsgebühren¹ zu den Handakten zu nehmen. Darüber hinaus sind auch die Gesamtdarstellungen zum Friedhofsrecht von Gaedke/Barthel² und Böttcher³ von Interesse, wenn auch sehr umfangreich und nicht speziell auf Kalkulationsfragen ausgerichtet. Für eher betriebswirtschaftliche Fragen der Kostenrechnung empfiehlt sich ein Blick in das Werk von Sperber u. a.⁴ Die von Steuerzahlerbund/Aeternitas vorgelegten Publikationen⁵ zum Thema sind aufschlussreich, vermischen jedoch in einer für den Laien schwer erkennbaren Weise die nüchterne Darstellung der Rechtslage mit pointierten eigenen Meinungsäußerungen darüber, wie die Gebührenkalkulation aus der Perspektive der Gebührenzahler sein sollte. Dies hilft für die Kalkulations-Praxis nicht weiter.

Auf dem Markt werden auch diverse Software-Lösungen zur Gebührenkalkulation angeboten. Dabei sollte man sich eingehend mit dem jeweiligen Leistungsumfang, den Voraussetzungen hinsichtlich der eigenen Datenverfügbarkeit und den vom Anbieter ergänzend gebotenen Service-Dienstleistungen (Beratung, Implementation, Veränderbarkeit des Kalkulationsschemas) vertraut machen. In der Praxis sind vor allem solche Lösungen geeignet, die in der Lage sind, auf die örtlichen Verhältnisse und die Wünsche des einzelnen Anwenders einzugehen. Es gibt ja nicht „die eine“ Gebührenkalkulation, die man nur noch mit Daten füttern müsste. Stattdessen ist die betriebswirtschaftliche Kostenrechnung ein hochflexibles Methoden-Set, das an die jeweiligen Verhältnisse der Einrichtung ange­passt und auf deren Ziele hin ausgerichtet werden muss. Fest implementierte Lösungen „von der Stange“ dürften daher regelmäßig eher zu Pro­blemen führen.

Ähnliches gilt auch für Fremdvergaben von Kalkulationen. Hier sollte die Einrichtung stets im Dialog eingebunden sein, um sicherzustellen, dass das kalkulatorische Ergebnis auch die konkreten Bewirtschaftungsanliegen und die besonderen Probleme der Einrichtungen möglichst gut adressieren kann.

3.Friedhofsgebühren als Kalkulationsaufgabe

Für die Kalkulation von Gebühren gelten zwar bereichsübergreifend allgemeine Regeln, doch weisen die Friedhofsgebühren zahlreiche Besonderheiten auf (Abschnitt 3.1). Diese können sich aus den Umfeldbedingungen des Friedhofswesens ergeben (3.1.1), aber auch aus den Spezialitäten des eigentlichen Kalkulations-Gegenstandes, nämlich den Friedhofsleistungen selbst (3.1.2). So führt allein die Tatsache, dass im Friedhofsbereich typischerweise eine große Anzahl an sehr verschiedenen Gebührentatbeständen zu kalkulieren ist – von Verwaltungsleistungen wie Beurkundung und Genehmigungen – bis hin zu Grabvergaben vielfältigen Typs – in der Praxis dazu, dass die Kalkulation der Friedhofsgebühren wohl zu den schwierigsten Kalkulationsaufgaben aller Gebührenbereiche gehören dürfte. Zahlreiche Besonderheiten wie „öffentliches Grün“, Einmalgebühren für Grabvergaben über Jahrzehnte oder rückläufige Flächenauslastung tun ihr Übriges. Im Vergleich dazu war die Kalkulation von Abfallgebühren, jedenfalls zu Zeiten einer einzigen „grauen Tonne“, geradezu ein Leichtes.

Diese Eigengesetzlichkeiten des Friedhofswesens machen die Kalkulation der dort zu erhebenden Gebühren zu einer besonderen Herausforderung. Hinzu kommen steigende Anforderungen „von außen“: Nicht nur lässt sich eine längerfristige Tendenz der Rechtsprechung beobachten, immer strengere Anforderungen zugunsten der Gebührenzahler zu stellen und früher im Interesse der Verwaltungsvereinfachung akzeptierte Lösungen in Frage zu stellen. Auch eine zunehmend kritischere Öffentlichkeit, deutlich verändertes Kundenverhalten, Herausforderungen der Kommunalfinanzen (Einführung der Doppik) und nicht zuletzt sich verschärfende Forderungen nach Kostendeckung durch Kämmereien und Kommunalaufsichten tragen an die Kalkulation vielfältige, sich oftmals widersprechende Erwartungen heran. Um in diesem Spannungsfeld mit Hilfe einer Kalkulation rechtssicher und zugleich zielorientiert zu „navigieren“, braucht es eine moderne Gebührenpolitik (Abschnitt 3.2).

Doch werfen wir zunächst einen Blick auf die Besonderheiten einer Kalkulation speziell von Friedhofsgebühren (Abschnitt 3.1).

3.1Besonderheiten der Friedhofsgebühren

3.1.1Besonderheiten in den Umfeldbedingungen des Friedhofswesens

Zu den für die Kalkulation bedeutsamsten Besonderheiten im Friedhofs-Umfeld gehören zunehmender Wettbewerb um Kundschaft, verändertes Bestattungsverhalten und der demographische Wandel.

Friedhöfe im Wettbewerb

Friedhofseinrichtungen bewegen sich – ungewöhnlich für einen Gebührenbereich – zunächst einmal in einem zunehmend wettbewerblich geprägten Umfeld. Dies führt bei gleichzeitiger Verpflichtung auf die Beschränkungen des Gebührenrechts zu Problemen bei der Kostendeckung (dazu Abschnitt 5.8). Wettbewerb wird wesentlich durch drei Strukturmerkmale im Friedhofswesen ausgelöst:¹

• Für Friedhofsleistungen besteht nach dem Bestattungsrecht der Länder regelmäßig kein Benutzungszwang; die Nutzer sind in der Wahl der Einrichtung vielmehr frei. Damit stehen die Friedhofseinrichtungen im interkommunalen Wettbewerb um Kunden, der durch kirchliche Einrichtungsträger noch erweitert wird.

• Im Friedhofsbereich werden typischerweise auch nicht-hoheitliche Leistungen angeboten (Trauerfeiern, Aufbewahrung). Hier tritt zunehmend Konkurrenz privater Bestattungs-Dienstleister auf, die den Kunden „gleich an der Quelle“ die entsprechenden eigenen Leistungen anbieten können – bis hin zu privaten Komplettlösungen auf sog. „Friedwäldern“.

• Schließlich macht sich jede Kommune sogar selbst Konkurrenz, nämlich durch das Vorhalten zahlreicher Grab- und Bestattungsformen (Erd-, Urnen-, Rasengräber, Reihen-/Wahlgräber usw.), die zueinander in Wettbewerb um die Gunst de...

Table of contents

• Deckblatt
• Impressum
• Tabellenverzeichnis
• Abbildungsverzeichnis
• Abkürzungsverzeichnis
• 1. Zur Einführung: Wie man dieses Handbuch nutzt
• 2. Literatur- und Software-Tipps
• 3. Friedhofsgebühren als Kalkulationsaufgabe
• 4. Die rechtlichen Grundlagen der Friedhofsgebühren-Kalkulation
• 5. Die ökonomischen Grundlagen der Friedhofsgebühren-Kalkulation
• 6. Die Friedhofs- und Bestattungsgebühren: Arten und Systeme
• 7. Ablaufschema einer Friedhofsgebühren-Kalkulation
• 8. Stufe 1: Die kalkulatorischen Grundentscheidungen
• 9. Stufe 2: Die Ermittlung der ansatzfähigen Kosten
• 10. Stufe 3: Gebührenmaßstab und Fallzahlenschätzung
• 11. Stufe 4: Die Kalkulation der Gebührensätze (Kostenträger­kalkulation) – Teil I: Methoden-Überblick
• 12. Stufe 4: Die Kalkulation der Gebührensätze (Kostenträger­kalkulation) – Teil II: Die Äquivalenzziffern­kalkulationen
• 13. Sonderprobleme der Friedhofsgebühren-Kalkulation
• 14. Checkliste für die Gebühren-Kalkulation
• 15. Literaturverzeichnis
• Stichwortverzeichnis