Der Bebauungsplan in der Praxis

Grundlagen, Abwägungs- und Festsetzungstechnik, Kommunikation und Verfahren, Kalkulation nach HOAI

Reinhold Zemke

• Publisher: Kohlhammer Verlag
• Year: 2018
• eBook ISBN: 9783170318199
• Edition: 1
• Topic: Law
• Subtopic: Administrative Law
• Index: Law

Im vorliegenden Studien- und Praxishandbuch werden die wichtigsten Informationen und Hinweise für die Entwicklung eines Bebauungsplans, die ordnungsgemäße Durchführung des dazugehörigen Verfahrens und die Kalkulation des Bebauungsplans nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure zusammengestellt. Schwerpunkt ist die mit Hinweisen aus der Planungspraxis angereicherte Erläuterung der einzelnen Festsetzungsmöglichkeiten mit zahlreichen Abbildungen und spezifischen Hinweisen zu wiederkehrenden Abwägungsgesichtspunkten und Begründungsansätzen. Neueste Aufsatzliteratur und Rechtsprechung sowie sämtliche Änderungen des Baugesetzbuchs 2017 sind eingearbeitet.

Kapitel 1:Grundlagen

I.Stellung des Bebauungsplans im zweistufigen System der Bauleitplanung

1.Das System der räumlichen Planung im Überblick

Bauleitplanung im Allgemeinen und Bebauungsplanung als verbindlicher Teil der Bauleitplanung im Besonderen findet nicht im luftleeren Raum statt, sondern ist in ein Geflecht von Planungsebenen eingebettet, dessen Stufen aufeinander bezogen sind. Dieses „aufeinander bezogen sein“ heißt „Gegenstromprinzip“ und hat seinen rechtlichen Niederschlag in § 1 Abs. 3 Raumordnungsgesetz (ROG)¹ gefunden.

Dahinter steht ein rechtlich verankerter Anspruch auf Koordination zwischen den verschiedenen Ebenen der räumlichen Planung von Bund, Ländern und Gemeinden, dass sich nämlich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume einerseits in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen soll; andererseits soll die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums auch die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen.

Dieses im Raumordnungsgesetz verankerte Prinzip ist kein bundesrechtlicher Plan, sondern muss von den in den Ländern und Regionen aufzustellenden Raumordnungsplänen, z. B. den Landes- und Regionalplänen, noch konkretisiert und zu verbindlichen Zielen verdichtet werden, an die sich die örtliche Bauleitplanung wiederum durch das in § 1 Abs. 4 BauGB formulierte „Anpassungsgebot“ halten muss (s. nachfolgenden Punkt).

Abbildung 1: System der räumlichen Planung

Quelle: Eigene Grafik nach BauGB und ROG

*zu den Einzelheiten des Entwicklungsgebotes vgl. Kap. 1.I.3.

Eher raumordnungspolitisch sind hingegen die von der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) 2006 verabschiedeten neuen Leitbilder zur Raumentwicklung in Deutschland zu verstehen, die die raumrelevanten Fachpolitiken von Bund und Ländern sowie die kommunale Bauleitplanung auffordern, die Inanspruchnahme neuer Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke in Anlehnung an die Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes bis zum Jahr 2020 deutlich zu reduzieren.²

Bereits 1998 wurden die Aufgaben und Leitvorstellungen des Raumordnungsgesetzes unter Aufnahme des Prinzips der Nachhaltigkeit grundlegend überarbeitet sowie die Grundsätze der Raumordnung neu definiert (§§ 1, 2 ROG),³ was nach dem Mustereinführungserlass die Integrationswirkung der räumlichen Planung im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung erhöhen und die Region als räumliche Planungsebene stärken sollte.⁴ Auch im Baugesetzbuch wurde zeitgleich in § 1 Abs. 5 eingeführt, dass die Bauleitpläne zu einer nachhaltigen Entwicklung beitragen sollen (vgl. Kap. 1.I.4).

2.Das Anpassungsgebot an die Ziele der Raumordnung

„Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen,“ so bestimmt es § 1 Abs. 4 BauGB.

Das Raumordnungsgesetz unterscheidet in seinem § 3 Abs. 1 zwei verschiedene Arten von Festlegungen, nämlich Ziele (Nr. 2) und Grundsätze der Raumordnung (Nr. 3). Die Beurteilung der Grundsatzfestlegungen umfasst gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen. Sie können – im Unterschied zu den Zielen der Raumordnung – bei sachgerechter Abwägung zurückgestellt werden (zu den Abwägungsgrundsätzen vgl. Kap. 1.III).

Zielfestlegungen hingegen sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Ziele der Raumordnung sind gemäß § 4 Abs. 1 ROG bei raumbedeutsamen Planungen zu beachten. Die hieraus resultierende strikte Anpassungspflicht bewirkt, dass das Ziel in der Abwägung auf kommunaler Ebene als „Letztentscheidung“ nicht überwunden werden kann.⁵ Verstößt bereits der Flächennutzungsplan gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, so kann daraus folglich auch kein rechtswirksamer Bebauungsplan mehr entwickelt werden.⁶

Der Plangeber des Raumordnungsplans kann Ausnahmen von Zielfestlegungen formulieren, die möglichst konkret zu beschreiben sind oder zumindest durch Beispielfälle konkretisiert werden sollten. Dabei dürfen Ausnahmen von einer raumordnerischen Zielfestlegung zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind.⁷ Gerade bei Zielfestlegungen der Raumordnung ist auf sorgfältige Abwägung zu achten. Gemeindliche Belange sind dabei in der landesplanerischen Abwägung zu berücksichtigen. Eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit kann daher nur damit gerechtfertigt werden, dass für die betreffende Zielfestlegung erhebliche übergemeindliche landesplanerische Interessen gegeben sind.

Nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG)⁸ muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der kommunalen Bauleitplanung, die u. a. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft räumlich steuert, werden also durch die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gewisse Grenzen gesetzt. Insgesamt kommt es im Ergebnis darauf an, kommunale Eigenentwicklung zu gewährleisten und dennoch eine koordinierte Landes- und Regionalplanung zu ermöglichen.

3.Das Entwicklungsgebot aus dem Flächennutzungsplan

Die örtliche Bauleitplanung ist ein zweistufiges System, das aus einem vergröberten Konzept für die ganze Gemeinde, dem Flächennutzungsplan, und den kleinräumlichen Bebauungsplänen besteht, die nach § 1 Abs. 3 BauGB aufzustellen sind, sobald und soweit sie erforderlich sind (zum Planerfordernis vgl. Kap. 1.II).

Die Beziehung beider Bauleitpläne zueinander wird in § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB formuliert: „Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Dieses Beziehung heißt „Entwicklungsgebot“.

Hierbei steht der Gemeinde jedoch nach früher Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes⁹ ein gewisser Gestaltungsspielraum zu, denn auch wenn von der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption – nur unwesentlich – abgewichen wird, kann diese Grundkonzeption noch gewahrt sein. Die Schwelle, die im Einzelfall nicht überschritten werden darf, ist die sich aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung, die durch den hieraus entwickelten Bebauungsplan nicht beeinträchtigt werden darf. Innerhalb einer flächenmäßig großen gemischten Baufläche, die gleichermaßen der Entwicklung der Wohnfunktion und der Entwicklung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören dient, ist es völlig unproblematisch, für den Geltungsbereich eines deutlich kleineren Bebauungsplans auch ein Allgemeines Wohngebiet (§ 4 BauNVO), ein Kerngebiet (§ 6 BauNVO) oder, neu seit 2017, ein Urbanes Gebiet nach § 6a BauNVO zu entwickeln. Aus einer gewerblichen Baufläche lässt sich hingegen kein (Allgemeines) Wohngebiet mehr entwickeln, weil dies nicht mehr der beabsichtigten geordneten städtebaulichen Entwicklung entspricht.

Eher großzügig wurde in diesem Zusammenhang in der Fachwelt¹⁰ die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2003¹¹ empfunden, nach der in einem Bebauungsplan festgesetzte Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB aus einer im Flächennutzungsplan als Wald dargestellten Fläche möglich sein soll.

Die Frage nach der Beeinträchtigung der geordneten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets spielt im Zusammenhang mit dem Bebauungsplan der Innenentwicklung nach § 13a und dem Bebauungsplan zur Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren nach dem neuen § 13b BauGB eine besondere Rolle (vgl. Kap. 1.II.4./5), da diese Pläne vom Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB ausgenommen wurden, solange keine solche Beeinträchtigung zu befürchten ist.

Um auch für Bebauungspläne, die im „Normalverfahren“ aufgestellt werden (vgl. hierzu Kap. 3.II), eine zeitnahe Option zu eröffnen, nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelbare Inhalte des Bebauungsplans möglich zu machen, kann der Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB ggf. parallel zum Bebauungsplan so geändert werden, das die Entwicklung hiernach möglich ist. Dieses Parallelverfahren ist nach Auffassung des BVerwG dadurch gekennzeichnet, dass die einzelnen Abschnitte beider Planverfahren in einem angemessenen zeitlichen Bezug stehen und dass eine dem Entwicklungsgebot entsprechende inhaltliche Abstimmung der Planentwürfe möglich und gewollt ist. Die einzelnen Verfahrensschritte müssen nicht im zeitlichen Gleichschritt stattfinden. Der Bebauungsplan kann sogar in einzelnen Verfahrensabschnitten einen Vorlauf haben, wenn er inhaltlich auf den Entwurf des Flächennutzungsplans abgestimmt ist.

Für den Fall, dass die Anforderungen des § 8 Abs. 3 BauGB nicht hinreichend beachtet worden sind, enthält § 214 Abs. 2 Nr. 4 BauGB eine so genannte Heilungsvorschrift. Danach ist ein solcher Fehler unbeachtlich, wenn durch ihn die geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt wird bzw. wurde.

4.Die Planungsgrundsätze und ihre Bedeutung

Nach § 1 Abs. 5 BauGB sollen die Bauleitpläne vieles gewährleisten, nämlich

• eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, (NEU 1998)¹²

• die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen

• auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen (NEU 2004)¹³ miteinander in Einklang bringt,

• und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleistet (NEU 2017).¹⁴

• Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen (NEU 2013).¹⁵

Die Bauleitpläne sollen dazu beitragen,

• eine menschenwürdige Umwelt zu sichern,

• die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln

• sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, (NEU 2011)¹⁶

• sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln.

Der Gemeinde wird also die Aufgabe übertragen, zwischen all diesen gleichwertigen Grundsätzen in jedem einzelnen Planungsfall immer wieder einen gerechten Ausgleich zu finden und dabei vom Prinzip der Nachhaltigkeit auszugehen. Sie ist dadurch aber nicht zu einem bestimmten Ergebnis verpflichtet.¹⁷

Die §§ 1 Abs. 5 Satz 2 und 1a Abs. 5 BauGB bestätigen seit 2011, dass klimawandelgerechte Festsetzungen eines Bebauungsplans stets von einem städtebaulichen Grund getragen werden. Auf einen Ortsbezug der Regelungen kommt es nach überwiegender Auffassung mithin nicht (mehr) an. Örtliche Verhältnisse können danach klimawandelgerechte Festsetzungen im Einzelfall beschränken; diese sind allerdings nicht relevant, wenn es darum geht, überhaupt Festsetzungen aus Anlass des Klimawandels zu begründen.¹⁸

Die mit dem BauGB 2013¹⁹ eingeführte so genannte „Umwidmungssperrklausel“ stellt klar, dass die Notwendigkeit der Umwandlung landwirtschaftlich oder als Wald genutzter Flächen begründet werden soll. Dabei sollen Ermittlungen zu den Möglichkeiten der Innenentwicklung zugrunde gelegt werden, zu denen insbesondere Brachflächen, Gebäudeleerstand, Baulücken und andere Nachverdichtungsmöglichkeiten zählen können. Die Neuregelung ist zusammen mit § 1a Abs. 2 Satz 2 und 3 BauGB zu sehen, wonach landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen nur im notwendigen Umfang umgenutzt werden sollen und wonach dies in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen ist. Sie stellt insoweit klar, da...

Table of contents

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort
• Abbildungsverzeichnis
• Abkürzungsverzeichnis
• Verzeichnis der Monographien und Lehrbücher
• Verzeichnis der verwendeten Aufsätze
• Verzeichnis weiterer Materialien
• Kapitel 1: Grundlagen
• Kapitel 2: Bestandteile und Inhalt des Bebauungsplans
• Kapitel 3: Organisationsaspekte und Bebauungsplanverfahren
• Kapitel 4: Kalkulation des Bebauungsplans nach HOAI
• Kapitel 5: Woran scheitern Bebauungspläne?
• Anhang 1: Baugesetzbuch (§§ 1–13b)
• Anhang 2: Baunutzungsverordnung
• Anhang 3: Verzeichnis der gerichtlichen Entscheidungen
• Stichwortverzeichnis