Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ)

Baden-Württemberg

Arne Pautsch, Kai-Markus Schenek, Achim Zimmermann

• Publisher: Kohlhammer Verlag
• Year: 2018
• eBook ISBN: 9783170314283
• Edition: 1
• Topic: Law
• Subtopic: Public Law
• Index: Law

Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) zählt zu den in der Rechtspraxis bedeutsamen Kommunalgesetzen. Das seit 1974 bestehende Gesetz wurde im Rahmen der umfassenden Novellierung des Kommunalrechts in Baden-Württemberg geändert. Die interkommunale Zusammenarbeit wurde dabei u.a. um die kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts erweitert. Damit ergeben sich völlig neue Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit. Diese Kurzkommentierung erläutert die Rechtslage und unterstützt die Gemeinden bei der Realisierung interkommunaler Zusammenarbeit.

C.Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) – Kommentierung

Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ)

in der Fassung vom 16. September 1974 (GBl. 1974, 408, ber. 1975 S. 460, ber. 1976 S. 408), zuletzt mehrfach geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 15. Dezember 2015 (GBl. S. 1147, 1149)

Erster TeilAllgemeine Vorschriften

§ 1Rechtsformen und Grundsätze kommunaler Zusammenarbeit

Gemeinden und Landkreise können zur kommunalen Zusammenarbeit Zweckverbände und gemeinsame selbstständige Kommunalanstalten bilden sowie öffentlich-rechtliche Vereinbarungen schließen, um bestimmte Aufgaben, zu deren Erledigung sie berechtigt oder verpflichtet sind, für alle oder einzelne gemeinsam zu erfüllen. Zur gemeinsamen Durchführung bestimmter Aufgaben können sie gemeinsame Dienststellen bilden. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn durch Gesetz die gemeinsame Erfüllung oder Durchführung der Aufgaben ausgeschlossen oder hierfür eine besondere Rechtsform vorgeschrieben ist.

I.Allgemeines

1Das Gesetz ermächtigt Gemeinden und Landkreise als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts, ihnen obliegende Aufgaben im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit gemeinschaftlich zu erfüllen oder durchzuführen. Hierzu können neue Rechtsträger entstehen, wie der Zweckverband (§ 2 ff.) oder die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt (§ 24a bis 24b). Soweit kein neuer Rechtsträger entstehen soll, kann eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung (§ 25 ff.) zwischen mehreren, mindestens zwei, beteiligten Körperschaften geschlossen werden, in der sich eine der beteiligten Körperschaften zur Erfüllung oder Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben verpflichtet. Das Gesetz lässt andere Formen der interkommunalen Zusammenarbeit zwischen den Gebietskörperschaften zu.

II.Einzelkommentierung

1.Rechtsformen der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit nach dem GKZ

2Das Gesetz bestimmt die Tatbestandsvoraussetzungen zur Schaffung von bestimmten öffentlich-rechtlichen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit. Dies sind der Zweckverband (§ 2 ff.), die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt (§ 24a bis 24b) und die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (§ 25 ff.). Mit dem Zweckverband und der gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt entstehen eigene Rechtsträger, indem diesen von den mitgliedschaftlich verbundenen Gebietskörperschaften ihnen obliegende öffentliche Aufgaben entweder zur Erfüllung oder Durchführung übertragen werden. Im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung wird einer Gebietskörperschaft von der oder den jeweils an der Vereinbarung als Vertragsparteien beteiligten Gebietskörperschaft(-en) öffentliche Aufgaben zur Erfüllung oder Durchführung übertragen, ohne dass damit ein neuer Rechtsträger geschaffen wird.

3Mischformen zwischen dem Zweckverband, der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung¹ und – nach deren Aufnahme in das Gesetz durch die Novellierung im Jahr 2015 – der gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt sind nicht zulässig. Die Beteiligten der interkommunalen Zusammenarbeit müssen sich eindeutig entscheiden, ob sie eine der drei Formen bilden wollen.

4Soweit die interkommunale Zusammenarbeit unter Rückgriff auf die im Gesetz vorgesehenen Formen erfolgt, geschieht dies regelmäßig auf freiwilliger Basis, sodass dann ein Eingriff in das Recht der Selbstverwaltungshoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 Abs. 1 und 2 LV nicht besteht. Das Gesetz eröffnet unter besonderen Tatbestandsvoraussetzungen dem Land die Möglichkeit, durch Bildung eines Zweckverbandes als Pflichtverband (§ 11) oder im Rahmen einer Pflichtvereinbarung (§ 27a) Gemeinden und Landkreise zu deren Mitgliedschaft bzw. Mitwirkung zu zwingen. Der damit verbundene Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit der jeweils betroffenen Gemeinde oder eines Landkreises als Gebietskörperschaften ist trotz anfänglicher Kritik in der Literatur als zulässig angesehen worden.

2.Andere Formen interkommunaler Zusammenarbeit außerhalb des GKZ

5Für die Begründung interkommunaler Zusammenarbeit stehen den Gemeinden und Landkreisen als Gebietskörperschaften vielerlei Gestaltungsmöglichkeiten auch außerhalb des Gesetzes zur Verfügung. Das GKZ regelt bestimmte Formen der ausschließlich öffentlich-rechtlichen Zusammenarbeit. Daneben können weitere Formen auf der Ebene des öffentlichen Rechts als auch des Privatrechts gefunden werden. Unter Verweis der Bestimmungen des Gemeindewirtschaftsrechts in §§ 102 GemO für die Gemeinden und § 48 LKrO für die Landkreise bestehen zahlreiche Möglichkeiten, sich an Gesellschaften des Privatrechts (GmbH, GmbH & Co.KG, AG, Genossenschaften, Vereinen usw.) gemeinsam mit anderen zu beteiligen. Auch die Vereinbarung privatrechtlicher Verträge zwischen Gebietskörperschaften zur Vornahme von fiskalischen Rechtsgeschäften ist zulässig. Die im Gesetz genannten öffentlich-rechtlichen Handlungsformen der interkommunalen Zusammenarbeit sind ebenfalls nicht abschließend. Außerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen des Gesetzes können Gemeinden und Landkreise auch andere Formen interkommunaler Zusammenarbeit auf der Ebene des öffentlichen Rechts vereinbaren. Dies jedoch mit der Einschränkung, dass eine Aufgabenübertragung zur Erfüllung oder Durchführung nur mit dem im Gesetz geregelten Handlungsformen (Zweckverband, gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt, öffentlich-rechtliche Vereinbarung) zulässig ist, soweit nicht andere gesetzliche Bestimmungen Aufgabenübertragungen ausdrücklich vorsehen. Dies ist der Fall bei Gemeindeverwaltungsverbänden, für die die Vorschriften des GKZ ausdrücklich entsprechende Anwendung finden (§§ 59, 60 Abs. 1 GemO) sowie bei Nachbarschaftsverbänden (§ 3 Abs. 1 NVerbG i. V. m. § 29). Zudem kommen in der Praxis die Gründung von kommunalen Arbeitsgemeinschaften² sowie Abfallverbänden (§ 8 LAbfG), Schulverbänden (§ 31 SchulG), Planungsverbänden (§ 205 BauGB) und Wasser- und Bodenverbänden (§§ 1, 2 WasserverbandsG) in Frage.

3.Zweckverband

6Nur kommunale Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) können sich zur Erfüllung und Durchführung bestimmter, ihnen obliegender Aufgaben zu einem Zweckverband zusammenschließen. Da in Baden-Württemberg nur die Gemeinden und Landkreise kommunale Gebietskörperschaften sind, beschränkt § 1 den Geltungsbereich auf die Aufgaben dieser Selbstverwaltungskörperschaften. Die Zweckverbände selbst als auch Rechtsträger gemeindefreier Grundstücke stellt das Gesetz in § 29 den kommunalen Körperschaften gleich.³ Zudem können auch Private unter bestimmten Voraussetzungen Mitglied eines Zweckverbandes werden.

7Mit der Entstehung eines Zweckverbandes gehen die ihm von den Verbandsmitgliedern aus dem Kreis der Gebietskörperschaften übertragenen Aufgaben zur Erfüllung und zur Durchführung über.⁴ Die Durchführungsaufgaben dürfen jedoch insgesamt im Verhältnis zu den eigenen Aufgaben des Verbandes kein Übergewicht erlangen, da ansonsten die Rechtsnatur des Zweckverbands unzulässigerweise verändert würde (§ 4). Im Gegensatz zur Erfüllung der Aufgabe gehen bei deren bloßer Durchführung die Rechte und Pflichten nicht auf den Zweckverband über, sondern bleiben bei dem körperschaftlichen Verbandsmitglied als bisherigem Träger. Dem Zweckverband steht nach Artikel 71 Abs. 1 LV das Recht auf Selbstverwaltung zu. Dieses bezieht sich auf die im Wirkungsbereich der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften übertragenen Aufgaben und zwar in dem Umfange, wie sie diesen primären Aufgabenträgern zustanden. Ein Zweckverband zur bloßen Aufgabendurchführung ohne eigene Aufgabensubstanz scheidet aufgrund dieser Rechtslage aus.⁵ Die Durchführung zusätzlicher Aufgaben war in begrenztem Umfang bereits bisher möglich, soweit sich diese als Annextätigkeiten darstellen.

4.Gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt

8Sowohl mit der Novellierung der Gemeindeordnung als auch des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit im Jahr 2015⁶ wurde die selbstständige Kommunalanstalt in Form einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts als neue Organisationsform für die Erfüllung von Aufgaben geschaffen. Der Gesetzgeber bezweckt durch die öffentlich-rechtliche Form der Anstalt eine engere Bindung an die Gemeinde, um die Rechtsaufsicht besser zu gewährleisten als bei einem Unternehmen in Privatrechtsform. Die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt in der Form der Anstalt des öffentlichen Rechts erweitert das Spektrum der rechtlichen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit. Ebenso wie der Zweckverband kann die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt hoheitlich tätig werden. Mit ihrer Bildung entsteht ein eigenständiger Rechtsträger. Die Errichtung der gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt durch mehrere Gemeinden und Landkreise als zulässige Mitglieder erfolgt mit der Vereinbarung der Anstaltssatzung zwischen den Beteiligten (§ 24a). Für die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt gelten die für die selbstständige Kommunalanstalt anwendbaren gemeindewirtschaftsrechtlichen Vorschriften.

5.Öffentlich-rechtliche Vereinbarung

9Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung führt zur Aufgabenübertragung von den übrig beteiligten Körperschaften auf eine der an der Vereinbarung beteiligten Körperschaften (§ 25 ff.). Es können auf eine der beteiligten Körperschaften dabei Aufgaben zur Erfüllung übertragen werden. Mit der Novellierung der Gemeindeordnung und des Gesetzes für kommunale Zusammenarbeit im Jahre 2015 ist die öffentlich-rechtliche Vereinbarung für die Aufgabendurchführung geöffnet worden, sodass eine der beteiligten Körperschaften auch bestimmte Aufgaben für die anderen in deren Auftrag und Namen erledigen kann. Mit umfasst sind hiervon auch bloße Unterstützungstätigkeiten ohne eigenen hoheitlichen Charakter, wie beispielsweise technische Hilfsangebote. Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen können künftig – im Gegensatz zum Zweckverband – auch allein zur Aufgabendurchführung geschlossen werden. In diesem Fall ist eine Zuständigkeitsübertragung nicht mehr zwingend notwendig.⁷ Damit stehen den Gemeinden und Landkreisen umfassende Gestaltungsmöglichkeiten für die Interkommunale Zusammenarbeit zur Verfügung. Dies befreit die kommunalen Gebietskörperschaften als öffentliche Auftraggeber nicht davon, im Einzelfall zu prüfen, ob im Zusammenhang mit dem Abschluss der Vereinbarung bezüglich der übertragenen Aufgabe Ausschreibungspflichten besteh...

Table of contents

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• A. Einführung
• B. Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) – Gesetzestext
• C. Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) – Kommentierung
• D. Anhang
• Stichwortverzeichnis