Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrecht

Grundriss für Ausbildung und Praxis

Andreas Wittern, Maximilian Baßlsperger

• Publisher: Kohlhammer Verlag
• Year: 2016
• ISBN:
  9783170305076
• Edition: 20
• Topic: Jura
• Subtopic: Rechtserziehung

Das Werk vermittelt die für die Lehre und die Praxis erforderlichen Grundkenntnisse des allgemeinen Verwaltungs- und des Verwaltungsprozessrechts. Es stellt sie anhand der Einbeziehung vieler Beispielsfälle aus der täglichen Verwaltungspraxis in einem engen Bezug zur täglichen Rechtsanwendung dar. Es werden damit dem Leser in jedem Teilbereich die Voraussetzungen zur vertieften Auseinandersetzung mit den jeweiligen Problemen der beiden Themenbereiche gegeben. Ziel des Autors ist es, Grundsätze und Zusammenhänge verständlich darzustellen. Deshalb wird bewusst auf umfangreiche theoretische Darlegungen zugunsten von Hinweisen auf leicht auffindbare Quellen verzichtet. Das Werk bietet somit nicht nur eine umfassende Hilfestellung für Aus- und Fortbildung, sondern ist darüber hinaus eine wichtige Arbeitsgrundlage für den Praktiker bei seiner täglichen Arbeit.

Teil III:Verwaltungsprozessrecht

§ 1Allgemeines

434Die Verwaltung des Rechtsstaates steht unter dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit nach Art. 20 Abs. 3 GG: Sie soll ihn von sich aus beachten. Der Grundsatz allein genügt aber nicht: Zu vielfältig sind die Möglichkeiten, dass die Menschen, die die Verwaltung führen, irren. Deshalb muss Verwaltungshandeln einer Kontrolle unterliegen.

A.Kontrollen innerhalb der Verwaltung

435Zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gibt es innerhalb der Verwaltung selbst umfassende Kontrolle:

Dazu gehört die Kommunalaufsicht über die gemeindliche Selbstverwaltung, die Tätigkeit der staatlichen Aufsichtsbehörden gegenüber den juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die Aufsicht der – von der Verwaltung unabhängigen – Rechnungshöfe über die Finanzgebarung und rationelle Arbeitsweise der Verwaltungsbehörden, das Beanstandungsrecht der Bürgermeister und Gemeindedirektoren gegenüber Beschlüssen des Gemeinderates und umgekehrt die Kontrollfunktion der Gemeindevertretung gegenüber der Gemeindeverwaltung, die Tätigkeit ehrenamtlicher Ausschüsse innerhalb der Verwaltung, die parlamentarische Kontrolle.

B.Rechte des betroffenen Bürgers

436Darüber hinaus gewährt der Rechtsstaat dem Staatsbürger die Möglichkeit, sich gegen Eingriffe der Verwaltung in seine Rechtsspähre zu wehren und eine Nachprüfung der Verwaltungsmaßnahme auf ihre Rechtmäßigkeit zu erzwingen. Damit genießt der Staatsbürger umfassenden Schutz gegen rechtswidrige Eingriffe der Verwaltung (vgl. z. B. Art. 14 Abs. 3, Art. 17, Art. 19 Abs. 4 GG), und zwar:

– im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden selbst

– mittels formloser Rechtsbehelfe (s. unten § 2, Rn. 437 ff.)

– durch Einlegung förmlicher Rechtsbehelfe (s. unten § 3, Rn. 443 ff.)

– im Verfahren vor den von der Verwaltung unabhängigen Gerichten, insbesondere den Verwaltungsgerichten (s. unten § 6, Rn. 540 ff.).

§ 2Formlose Rechtsbehelfe

A.Arten

437Jedermann hat das Recht, sich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen zu wenden (Art. 17 GG). Auf diesem Grundsatz basieren die formlosen Rechtsbehelfe.

Man unterscheidet:

438– die Gegenvorstellung, mit der sich der Bürger an die Behörde wendet, die die beanstandete Maßnahme getroffen hat;

439– die Aufsichtsbeschwerde, die sich an die übergeordnete Behörde richtet mit dem Ziel, eine Anweisung an die erlassende Behörde zu erwirken, die beanstandete Maßnahme zu ändern (sog. sachliche Dienstaufsichtsbeschwerde oder Fachaufsichtsbeschwerde).

– Wird mit der Dienstaufsichtsbeschwerde das persönliche Verhalten eines Beamten von einem Bürger gerügt, so entscheidet über sie der Dienstvorgesetzte des gerügten Beamten (sog. persönliche Dienstaufsichtsbeschwerde).

Hinweis:

Die formlosen Rechtsbehelfe sind nicht an Formen und auch nicht an Fristen gebunden.

Jedermann kann sich formloser Rechtsbehelfe bedienen, auch ein nicht direkt Betroffener. Sie sind gegen alle Maßnahmen der Verwaltung zulässig, nicht nur gegen VAe.

Beispiele: Beanstandung eines amtsärztlichen Gutachtens. – Beschwerde gegen mangelhafte Straßenreinigung.

Die Behörde kann dem Wunsche des Beschwerdeführers entsprechen. Es besteht aber kein Rechtsanspruch auf ein bestimmtes Tätigwerden oder auf eine formelle Entscheidung der Behörde.

Nach Art. 17 GG (Petitionsrecht) hat der Bürger nur Anspruch darauf, dass die Behörde seine Eingabe annimmt, prüft und dem Einsender die Art der Erledigung formlos mitteilt. Die Mitteilung braucht nicht begründet zu sein¹.

Wiederholt ein Bürger immer wieder die gleichen unbegründeten Wünsche, so kann die Behörde ihm mitteilen, dass weitere Eingaben in der gleichen Sache nicht mehr beantwortet werden, und dementsprechend verfahren. Auch auf Eingaben mit unsachlichem, beleidigendem Inhalt braucht die Behörde nicht sachlich einzugehen und kann sie in schweren Fällen von Beleidigungen unbeantwortet lassen².

Das Petitionsrecht rechtfertigt nicht ehrenrührige Vorwürfe oder bewusst unwahre Behauptungen³.

– Beamtenbeschwerde: Für Beamte hat der Gesetzgeber in § 125 BBG einen besonderen formlosen Rechtsbehelf vorgesehen: Beamte können Anträge und Beschwerden vorbringen. Hierbei ist der Dienstweg einzuhalten. Der Beschwerdeweg bis zur obersten Dienstbehörde steht offen. Richtet sich die Beschwerde gegen den unmittelbaren Vorgesetzten, kann sie bei nächsthöheren Vorgesetzten unmittelbar eingereicht werden.

B.Umdeutung

440Formlose Eingaben, die sich inhaltlich gegen VAe wenden und innerhalb der Rechtsbehelfsfrist eingehen, sind im Allgemeinen als der zulässige förmliche Rechtsbehelf (= Widerspruch) anzusehen und zu behandeln, es sei denn, die Eingabe ergibt, dass der Einsender kein förmliches Rechtsmittel (das ja u. U. Kosten macht) einlegen, sondern nur eine nochmalige Prüfung anregen will. Die Umdeutung erfolgt hier nach § 133 BGB analog.

Verspätete förmliche Rechtsbehelfe können andererseits als formlose Rechtsbehelfe behandelt werden und dann – trotz ihrer Verspätung – für die Behörde noch Anlass zur Änderung ihrer Entscheidung sein.

Hinweis:

In jedem Fall empfiehlt sich eine Klärung durch Rückfrage beim Bürger.

C.Rechtsnatur der behördlichen Bescheide

441Bescheide, die auf formlose Rechtsbehelfe ergehen, sind ihrerseits keine VAe, wenn sie lediglich eine frühere Entscheidung der Behörde bestätigen oder das Einschreiten im Dienstaufsichtsweg ablehnen⁴. Denn in solchen Fällen enthält der Bescheid auf den formlosen Rechtsbehelf keine „Regelung“, er ändert nichts an den Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger⁵. Zur Rechtslage bei Zweitbescheiden s. oben Rn. 367 ff.

Anders, wenn auf einen formlosen Rechtsbehelf frühere Entscheidungen geändert und dadurch Rechtsänderungen herbeigeführt werden. Solche Entscheidungen können VAe sein, wenn die Voraussetzungen des § 35 VwVfG erfüllt sind. Siehe dazu Rn. 139 ff.

D.Vom Gesetz vorgesehene Einwendungen

442Manche Gesetze sehen vor, dass vor beabsichtigten Gesetzgebungs- und Verwaltungsmaßnahmen bestimmte Betroffene oder jedermann gegen die beabsichtigte Maßnahme Einwendungen erheben oder Bedenken und Anregungen vorbringen kann.

Beispiele: Zu Bebauungsplänen (§ 3 BauGB) oder zu Plänen im Planfeststellungsverfahren (z. B. § 73 VwVfG; § 17a BFernstrG). – Ferner gegen die Zulassung von Linienverkehr (§ 14 PersonenbeförderungsG), gegen Errichtung bestimmter Gewerbebetriebe (§ 10 BImSchG).

Solche Einwendungen sind in der Regel nur Anregungen, die interessierte Bürger im Zuge des jeweils vorgeschriebenen Auslegungs- oder Anhörungsverfahrens zu der beabsichtigten Maßnahme geben können; die Behörde bzw. der Normgeber muss die Einwendungen zur Kenntnis nehmen und prüfen, braucht ihnen aber nicht zu folgen. Gegen Zurückweisung von Einwendungen vor Erlass der Maßnahme sind allenfalls formlose Rechtsbehelfe zulässig. Erst gegen die Maßnahme selbst kann der Betroffene förmliche Rechtsbehelfe einlegen oder Klage erheben, wenn und soweit das zulässig ist. Dass Personen anzuhören sind, besagt noch nicht, dass sie durch den späteren Plan oder VA in ihren Rechten betroffen sind!

§ 3Die förmlichen Rechtsbehelfe

A.Allgemeines

443Das Verwaltungsverfahren zielt zunächst auf den Erlass eines VA ab. Damit ist es aber nicht immer beendet. Vielmehr kann der Bürger, wenn er mit dem VA nicht einverstanden ist, in aller Regel eine Nachprüfung des VA durch die Verwaltung erzwingen, indem er einen förmlichen Rechtsbehelf einlegt (Widerspruch, Beschwerde u. a.).

B.Merkmale der förmlichen Rechtsbehelfe

444Die wichtigsten, auch dem Widerspruch eigenen Merkmale der förmlichen Rechtsbehelfe sind:

– Förmliche Rechtsbehelfe müssen innerhalb bestimmter, nach den einzelnen Gesetzen allerdings verschiedener Fristen, gelegentlich auch in bestimmter Form (schriftlich, zu Protokoll der Behörde) eingelegt werden.

– Auf (rechtzeitig und formgerecht eingelegte) förmliche Rechtsbehelfe muss eine Entscheidung ergehen.

– Die Widerspruchsbehörde hat den VA auf seine Rechtmäßigkeit u...