SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La dimensione criminologica della corruzione. – 2.1. Profili quantitativi: ambiguità e oscurità della corruzione. – 2.2. La metamorfosi del fenomeno corruttivo: la corruzione politico-amministrativa-sistemica. 2.3. – Il volto del pactum sceleris nella corruzione politico-amministrativa-sistemica. 2.3.1. – La perdita di ‘dualità’ del patto corruttivo. 2.3.2. – La trasformazione del contenuto del pactum sceleris. – 2.4. Gli effetti delle mutazioni criminologiche della corruzione sul versante del ‘bene giuridico’ offeso. – 2.5. Profili criminogenetici del fenomeno corruttivo. – 2.5.1. Le caratteristiche strutturali della pubblica amministrazione: debolezza, malfunzionamento e deficit organizzativi. – 2.5.2. Caratteri e distorsioni del sistema economico-imprenditoriale. – 3. L’incidenza delle trasformazioni criminologiche sul versante normativo e applicativo. – 3.1. Il dinamismo internazionale nel contrasto alla corruzione. – 3.2. Mancato rafforzamento e progressivo indebolimento dell’apparato repressivo nazionale di contrasto alla corruzione. – 3.3. Il dinamismo giurisprudenziale e la tendenza a forzare il ‘tipo criminoso’ dei delitti di corruzione. – 4. Il problematico rafforzamento dell’azione repressiva: i limiti strutturali del diritto penale nel contrasto della corruzione. – 5. Verso un modello ‘integrato’ di contrasto alla corruzione: tra strumenti repressivi e preventivi. – 5.1. Il rafforzamento del sistema repressivo della corruzione. – 5.1.1. L’adeguamento della struttura dei delitti di corruzione alle mutazioni del fenomeno corruttivo: tra esigenze di garanzia e di effettività. – 5.1.2. Il problema dell’ineffettività della pena dei delitti di corruzione. – 5.1.3. Il rafforzamento degli strumenti di accertamento della corruzione. – 5.2. Il rafforzamento del sistema preventivo di contrasto alla corruzione. – 5.2.1. Il problema della disciplina dell’incandidabilità, del conflitto di interessi e delle procedure d’urgenza. – 5.2.2. La ‘rivitalizzazione’ del sistema disciplinare. – 5.2.3. Modelli organizzativi anticorruzione nella pubblica amministrazione: verso la responsabilità punitiva delle persone giuridiche pubbliche?
1. Premessa
La corruzione è un fenomeno criminale articolato e particolarmente complesso che ha subito una profonda trasformazione sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo passando da fenomeno burocratico/pulviscolare a fenomeno politico-amministrativo-sistemico. Questa metamorfosi ha comportato un significativo mutamento del disvalore dei fatti di corruzione e del ‘bene giuridico’ offeso. In particolare, la natura sistemica della corruzione ha comportato un ingigantimento del bene giuridico offeso e una rarefazione del contenuto di disvalore dei singoli comportamenti di corruzione. In effetti, la corruzione sistemica, oltre al prestigio, all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione, pregiudica l’economia pubblica e la stessa legittimazione dell’azione degli apparati dello Stato. Da questo punto di vista, il disvalore della corruzione non è quello di danno o di pericolo prodotto dal singolo atto corruttivo, ma è di natura seriale derivante dalla somma dei molteplici fatti di corruzione.
Le trasformazioni criminologiche della corruzione hanno esercitato una profonda spinta sulla dimensione giuridica del fenomeno, e non solo sul versante della configurazione normativa delle fattispecie incriminatrici ma ancora prima sulla stessa idea di bene giuridico tutelato dalle norme penali sulla corruzione. Ebbene, questo processo di fisiologico avvicinamento del sistema repressivo penale alla moderna configurazione criminologica della corruzione comporta alcuni seri motivi di crisi. Da un lato, si pone il problema dei rapporti tra i principi fondamentali del diritto penale e lo sforzo, sia al livello interpretativo che legislativo, di rafforzamento dell’azione repressiva del diritto penale. In particolare, delicata è l’individuazione dei limiti – sia sul piano interpretativo che su quello legislativo – entro i quali contenere la struttura e la portata delle fattispecie incriminatrici, al fine di contrastare il fenomeno di smaterializzazione del loro contenuto offensivo. Dall’altro lato, si pone il problema di valutare la reale efficacia della azione repressiva del diritto penale di fronte alle macrodimensioni assunte dal carattere sistemico della corruzione.
In particolare, occorre valutare se per il contrasto della diffusione della corruzione sistemica sia realmente possibile continuare a puntare solamente (o prevalentemente) sullo strumento repressivo penale, oppure se, ferma restando la rilevanza penalistica degli obiettivi di politica criminale di adeguata tutela dell’esercizio della funzione pubblica dai fenomeni corruttivi, non sia necessario pensare alla costruzione di un sistema di tutela integrato e coordinato in cui lo strumento repressivo penale sia affiancato (o meglio preceduto) da strumenti preventivi extrapenali, prevalentemente di carattere amministrativo.
2. La dimensione criminologica della corruzione
La corruzione negli ultimi anni ha subito un processo di trasformazione sia sul piano quantitativo che sul piano qualitativo1. Ed infatti, la corruzione non è più un fenomeno episodico ma tende ad essere di larghissima diffusione, che non riguarda solamente i piccoli burocrati ma coinvolge i vertici amministrativi e politici delle istituzioni e dei grandi enti economici.
Il dilagare della corruzione emerge non solamente dalla complicata e per certi aspetti contraddittoria indagine quantitativa sul fenomeno corruttivo, ma anche dall’analisi qualitativa, che mette in evidenza come la corruzione da fenomeno criminale occasionale sia diventato un fenomeno sistemico.
2.1. Profili quantitativi: ambiguità e oscurità della corruzione
Nella misurazione del quantum del fenomeno corruttivo ci si trova di fronte ad una vera e propria contraddizione: mentre i dati sulla corruzione registrata, desumibili dalle statistiche delle denunce e delle condanne per corruzione e concussione, si assestano a livelli medio-bassi, le stime relative al livello di percezione della corruzione raggiungono picchi davvero elevati. In effetti, si pensi che mentre nel 1990 il numero delle denunce registrate per corruzione e concussione era di 235, nel 1993 il numero delle denunce per corruzione e concussione sale fino a 1245, e nel 1995 fino a 2000 crimini con oltre 3000 persone denunciate, successivamente il numero delle denunce comincia gradualmente a decrescere fino a ritornare ai livelli precedenti al 19932. Questi dati sono confermati anche dalle più recenti rilevazioni del Ministero dell’interno (rese note dal SAeT)3, che, ancorché riferite al complesso dei delitti contro la pubblica amministrazione, mostrano come dai 3.400 reati e 12.400 persone coinvolte del 2004 si sia passati a 1.300 reati e 5.500 persone coinvolte del primo semestre del 20094.
E analoghi bassi livelli di corruzione registrata emergono anche dal numero delle condanne per corruzione, in evidente calo nel decennio 1996-2006: in particolare, nel 1996 si registrano oltre 1700 condanne a fronte delle 239 del 20065.
Sennonché, di segno completamente opposto sono le stime relative al livello di corruzione percepita. In particolare, le graduatorie stilate annualmente da Trasparency International (Ti)6 evidenziano, non solo un elevato livello di percezione della corruzione, visto che nella graduatoria di Ti del 2010, su 178 paesi esaminati, l’Italia si è classificata al 67° posto con 3,9 punti dopo il Ruanda (classificatosi 66° con 4 punti), ma soprattutto come negli ultimi anni l’Italia sia in vera e propria caduta libera, visto che dal 2008, anno in cui l’Italia si collocava al 55° posto, sono state perse ben 12 posizioni, e dal 2006, anno in cui l’Italia occupava il 41° posto, sono state perse ben 26 posizioni7.
Questi dati sono sostanzialmente confermati anche dai sondaggi effettuati da Eurobarometro8, secondo i quali: tra il 2005 e il 2008, la percentuale di italiani che ritengono la corruzione un problema importante sono saliti dal 75% all’84%, e tra il 2007 e il 2009, la percentuale di italiani che affermano di avere vissuto direttamente nell’ultimo anno vicende di corruzione, nel senso che si sono visti offrire o chiedere una tangente, è cresciuta dal 10% al 17%9.
In realtà, la discrasia tra i dati relativi alla corruzione registrata e quella percepita è una conseguenza del carattere sommerso del fenomeno corruttivo, che tende a sfuggire alla registrazione10. In particolare, a rendere difficile l’emersione della corruzione, anzitutto, è la natura sinallagmatica del reato di corruzione che, da un lato, si presenta vantaggioso sia per il corrotto che per il corruttore, e dall’altro lato, espone corrotto e corruttore a responsabilità penale. In secondo luogo, ad ostacolare l’emersione del fenomeno corruttivo è la scarsa propensione alla denuncia da parte delle vittime. In effetti, la corruzione è un reato a vittima c.d. muta11, non solo perché i beni offesi dal comportamento corruttivo sono diffusi, ma anche perché coloro che sono danneggiati direttamente dal comportamento corruttivo (ad esempio l’impresa concorrente con quella che corrompe il pubblico agente) sono portati a non denunciare per l’esistenza di una vera e propria sottocultura criminale, ovvero di complessi meccanismi regolativi, che premiano con l’inclusione nel mercato della tangente coloro che li rispettano e sanzionano con l’esclusione quelli che li violano12. Infine, un deciso contributo alla sommersione del fenomeno corruttivo, almeno nelle aree del Centro Sud del nostro Paese, proviene anche dalla presenza della criminalità organizzata13. Così, ad esempio, si pensi che nel periodo compreso tra il 1983 e il 2002 nel distretto di Corte d’Appello di Reggio Calabria sono state pronunciate due sole condanne definitive per corruzione propria e una sola per concussione14.
2.2. La metamorfosi del fenomeno corruttivo: la corruzione politico-amministrativa-sistemica
Ma a confermare il livello di diffusione della corruzione è soprattutto l’indagine sulle caratteristiche qualitative del fenomeno corruttivo, che mette in evidenza come la corruzione da fenomeno episodico sia divenuto un fenomeno di larghissima diffusione. In effetti, accanto alla corruzione burocratico-amministrativa-pulviscolare, che ha carattere episodico e coinvolge pubblici amministratori in posizione non apicale, si è andata consolidando quella politico-amministrativa-sistemica, che presenta una struttura molto più complessa ed articolata, sia perché coinvolge vari livelli delle istituzioni fino ai vertici politici ed amministrativi, sia perché è regolata da complessi e sofisticati meccanismi che, favorendo dinamiche di autoreplicazione, determinano la sua diffusione sistematica nella attività della pubblica amministrazione.15
2.3. Il volto del pactum sceleris nella corruzione politico-amministrativa-sistemica
Nella corruzione politico-amministrativa-sistemica il patto corruttivo tende ad assumere caratteristiche assai peculiari, che mettono a dura prova la tenuta dello strumento penalistico.
2.3.1. La perdita di ‘du...