Il rispetto del principio di pari opportunità

L'annullamento della composizione delle giunte regionali e degli enti locali

Francesca Ragno

• Publisher: Firenze University Press
• Year: 2013
• ISBN:
  9788866553991
• Topic: Droit
• Subtopic: Droit administratif

Recenti cronache politiche e giurisprudenziali hanno portato all'attenzione dell'opinione pubblica la scarsa presenza delle donne negli organi di governo di province, comuni e regioni: diversi pronunciamenti dei tribunali amministrativi hanno annullato le composizioni di quelle giunte che non presentavano nessuna donna tra le nomine assessorili o ne presentavano troppo poche da poter dire che era stata garantita un'effettiva parità di genere. Su questo tema di strettissima attualità si concentra il nucleo di questo lavoro, con uno sguardo alla storia della presenza delle donne nella politica italiana e a quelle buone pratiche amministrative che vedono una fattiva compartecipazione delle donne al governo delle città. Francesca Ragno (1983), laureata in Scienze Politiche, è giornalista pubblicista e collabora a varie testate occupandosi di politica e sociale. Dottore di ricerca in Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate presso l'Università di Roma La Sapienza collabora con la cattedra di Diritto costituzionale italiano e comparato del Prof. Fulco Lanchester. Si occupa da diversi anni di politiche di pari opportunità e studi di genere. È caporedattore della rivista «Labsus-Laboratorio per la sussidiarietà» per cui si occupa di cittadinanza attiva e beni comuni.

Capitolo III

Il mancato rispetto
del principio di pari opportunità e l’annullamento della composizione delle giunte

1. La rappresentanza di genere negli enti locali: un’analisi quantitativa

2285: questo il numero dei comuni italiani che nel 2011 non avevano neanche una donna in giunta secondo i dati diffusi dall’ANCI in collaborazione con il Ministero degli Interni. Un dato su cui riflettere: il 32% del totale delle amministrazioni comunali italiane con punte del 40% in alcune Regioni tra cui si segnalano la Valle d’Aosta, il Lazio, l’Abruzzo, il Molise, la Calabria e la Sicilia, regioni in cui la percentuale arriva, addirittura, al 50%1 non contempla nei suoi organi di governo entrambi i generi.

Una vera e propria contraddizione se si pensa che in occasione della presentazione del Rapporto annuale sull’uguaglianza tra donne e uomini, presentato pochi giorni prima della ricorrenza dell’8 marzo nel 2009, l’allora segretario generale del Consiglio d’Europa, Terry Davis, aveva descritto con un efficace paragone sportivo l’anomalia dei sistemi socio-politici ed economici in cui gli equilibri di genere sono ancora troppo squilibrati a favore del sesso maschile:

L’Europa non può vincere se metà della squadra rimane negli spogliatoi. Privarsi del contributo determinante della donna nella vita pubblica, quindi della sua intelligenza e sensibilità, pregiudica lo sviluppo economico e sociale del paese. Ecco perché, nell’interesse della democrazia e del progresso, dobbiamo impegnarci perché le donne abbiano maggiore potere decisionale sia nei Parlamenti che nei governi2:

garantire nel sistema paese la presenza di donne e uomini ne garantisce una maggiore efficienza, discorso valido anche per il buon andamento della pubblica amministrazione e della classe dirigente non sono in un’ottica nazionale, ma anche locale.

Se abbiamo visto che il 32% delle amministrazioni comunali italiane non presenta donne nella compagine governativa, i dati della presenza delle donne nelle amministrazioni locali non brillano neanche nell’analisi dei ruoli assunti là dove vengono coinvolte fattivamente nell’amministrazione locale.

Tabella 7 – Dati sui Comuni con donne sindaco (elezioni 2012)

Fonte dati: <www.comuniverso.it> aggiornati alle elezioni amministrative 2012

Come si evince dai dati della banca dati Comuniverso dell’ANCITEL le donne sindaco in Italia in base ai risultati delle elezioni del 2012 sono poco più del 10% del totale degli amministratori locali e governano una popolazione che supera di poco il 7% del totale dei cittadini residenti in Italia e nonostante la situazione nei Comuni sia per alcuni versi migliore rispetto ad altri livelli di governo, la sottorappresentazione delle donne, a livello locale, resta evidente se si calcola che i comuni governati da uomini raggiungono quota 7.094, se si escludono i 97 comuni in amministrazione straordinaria al tempo della rilevazione.

Grafico 2 – Sindaci donna, Sindaci Uomo e Comuni in Amministrazione straordinaria. Fonte: Comuniverso

Da una prima analisi dei dati diffusi dal Ministero degli interni3 in seguito alle elezioni amministrative tenutesi nel maggio-giugno del 2012, la situazione sembra non essere del tutto rosea. Guardando agli incarichi ricoperti dalle donne negli enti comunali queste svolgono come si evince dalle tabelle sottostanti principalmente la carica di assessore con una quota si aggira intorno al 25% del totale degli amministratori locali. Per quanto riguarda la presenza delle donne nei consigli comunali si arriva al 20% su una platea di consiglieri comunali che supera le 106mila e appena 166 donne ricoprono la carica di Presidente del Consiglio Comunale.

Volendo poi sintetizzare in una panoramica generale e conclusiva il ruolo delle donne negli enti locali per oltre il 68% dei casi svolgono la funzione di consigliere comunale, il 23,8% delle donne impegnate nelle amministrazioni locali è assessore e componente di giunta. Più bassa la percentuale di chi è sindaco o vicesindaco.

Tabella 8 – Cariche amministrative per i comuni con popolazione fino ai 15.000 abitanti (dati aggiornati al 20/03/2013)4

Fonte: Ministero degli interni, Anagrafe degli amministratori

Tabella 9 – Cariche amministrative per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti (dati aggiornati al 20/03/2013)5

Fonte: Ministero degli interni, Anagrafe degli amministratori

Grafico 3 – Ripartizione per carica – Donne (Valori Percentuali). Fonte: Elaborazione dati Ministero dell’Interno

Ponendo l’attenzione sulla provenienza geografica, come messo in evidenza dal rapporto di Cittalia sulla rappresentanza femminile nelle pubbliche amministrazioni6 riferita ai dati del 2010, ma che non si discostano da quelli attuali, le donne sono maggiormente presenti nella vita politica comunale nelle regioni del Nord-Est e del Nord-Ovest, dove rappresentano più di un quinto del totale degli amministratori comunali, mentre è ancora piuttosto bassa la partecipazione femminile nelle regioni del Sud, poco più dell’11%.

In particolare, analizzando la ripartizione geografica e la carica, si rileva come al Nord vi sia un’ampia rappresentanza femminile tra i sindaci, mentre questa è ancora molto bassa (di poco superiore al 5%) nel Sud; inferiore alla percentuale nazionale è anche il Centro, dove le donne sindaco rappresentano il 9% dei sindaci totali, contro il 10,6% di media nazionale.

Le Regioni meridionali risultano essere al di sotto della media nazionale anche per quanto riguarda le cariche di assessore e di consigliere comunale avvalorando il fatto che la provenienza geografica comporta opportunità e condizioni molto differenti. Le diverse condizioni tra le diverse regioni italiane riguardano anche la possibilità di servizi sociali più capillari ( servizi per la cura, asili, servizi di assistenza agli anziani), differenze culturali.

Guardando, in ultimo, alla dimensione demografica dei comuni, si osserva che la partecipazione femminile è superiore alla media nazionale nei centri di minore dimensione demografica, per poi diminuire progressivamente, con un minimo rialzo in corrispondenza dei comuni con popolazione compresa tra 60.000 e 250.000 abitanti.

In vista dell’analisi nei paragrafi successivi di questo lavoro della recente giurisprudenza amministrativa sull’annullamento della composizione delle giunte che non rispettano l’equilibrio di genere, è interessante mostrare un breve excursus statistico7 sulle elezioni amministrative del maggio e giugno 2012 e in particolare un’analisi concernente i comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti in cui si sono eletti i nuovi sindaci. Si può notare che nei 175 comuni interessati da questa analisi solamente 18 hanno una composizione delle giunte totalmente al maschile, 89 presentano un solo componente in giunta mentre 68 amministrazioni comunali hanno più di una donna in giunta, con composizioni paritarie come per esempio i comuni di Marsala, Belluno, Taranto e Como per citare i maggiori o come il caso di Genova dove nella nuova giunta del sindaco di Marco Doria vi è un numero maggiore di donne rispetto agli uomini, ben 6 su 11 componenti l’organo esecutivo comunale.

Grafico 4 – Presenza delle donne nelle giunte nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti – elezioni amministrative 2012. Fonte: siti internet istituzionali dei singoli comuni

Grafico 5 – Presenza in dati percentuali delle donne nelle giunte nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti – elezioni amministrative 2012. Fonte: siti internet istituzionali dei singoli comuni

Una medesima lettura dei dati mostra come solo il 10% delle nuove giunte rinnovate nell’ultima tornata amministrativa del 2012 non ha incluso donne nella propria compagine amministrativa e in alcuni casi sono comuni piuttosto popolosi come il comune di Ardea nella provincia di Roma o Acerra nel napoletano. L’ultimo grafico mostra invece una rappresentazione della distribuzione geografica della composizione delle nuove giunte nominate con le elezioni del 2012, dove vi è una concentrazioni dei comuni con il più basso numero di donne soprattutto nelle regioni meridionali, dove permangono fattori culturali e sociali che rendono difficile l’affermazione della presenza femminile nei vertici politici.

Grafico 6 – Rappresentazione geografica delle giunte monogenere e con una sola donna assessore nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti – elezioni amministrative 20128. Fonte: siti internet istituzionali dei singoli comuni

Una panoramica anche sulle amministrazioni provinciali e regionali risulta essere necessaria anche perché, come si illustrerà in seguito, fu proprio l’annullamento da parte del tribunale amministrativo di una giunta provinciale composta da soli uomini ad accendere i riflettori sulla presenza delle donne nelle amministrazioni degli enti locali e a portare il tema all’attenzione dell’opinione pubblica e dell’agenda politica.

Per quanto riguarda le amministrazioni provinciali anche qui la presenza delle donne non brilla per raggiungere alti numeri: con soli 12 presidenti di provincia (come illustrato nella tabella 10) ci si attesta su una percentuale del 12% sul totale dei presidenti di provincia e non va meglio per gli assessori donna che sono il 17, 5% del totale e i consiglieri che si attestano al 13%.

Tabella 10 – Presenza delle donne nelle amministrazioni provinciali (dati aggiornati al 20/03/2013)9

Per quanto riguarda le elezioni regionali del 2010 su 13 Presidenti di Regione sono state elette solo due donne, nel Lazio (Renata Polverini10 per il centro-destra, dove tra l’altro concorrevano alla carica di Presidente ben tre candidate donna) e in Umbria (Catiuscia Marini per il centro-sinistra).

Come mostra la tabella 5, solo due Presidenti hanno nominato una giunta paritaria formata per metà di uomini e metà donne e questo accade in Puglia e Toscana. Si può notare inoltre come in Campania, sebbene la legge elettorale preveda la «preferenza di genere» che ha permesso l’elezione del consiglio regionale più “rosa” d’Italia, come illustrato nel precedente capitolo, solo una donna è stata nominata assessore, così come in Lombardia nella giunta della precedente amministrazione Formigoni. In due Regioni, la Basilicata e la Calabria, i Governatori non hanno nominato nessun assessore donna, da segnalare però che in Calabria il vice-presidente della giunta regionale è una donna, Antonella Stasi. A seguito delle elezioni regionali svoltesi in Lombardia e nel Lazio nel febbraio del 2013, è mutata in queste due regioni la composizione degli organi di governo in senso del tutto favorevole alla componente femminile: il Presidente Roberto Maroni ha nominato una giunta perfettamente paritaria dove su 14 assessori, 7 sono donne, mentre il Presidente Nicola Zingaretti ha voluto una giunta dove su 10 componenti le donne sono in maggioranza, ben 6.

Tabella 11 – Donne nominate Assessori Regionali dopo le elezioni regionali del 201011 1213

Tabella 12 – Donne presenti nelle giunte delle altre restanti regioni italiane14 15

Anche nelle altre amministrazioni regionali la situazione per la presenza di donne nelle giunte regionali16 non è delle più rosee: la Regione più virtuosa anche prima delle nuove elezioni era il Friuli Venezia Giulia con ben 3 donne in giunta. La nuova Presidente del Friuli eletta nell’aprile del 2013, Debora Serracchiani, ha nominato una giunta perfettamente paritaria con quattro donne e quattro uomini tra gli assessori.

Per quanto riguarda la Sicilia nella Giunta guidata dal presidente Lombardo non era presente nessun componente donna in giunta, il nuovo Presidente Rosario Crocetta ha nominato una giunta con un alta presenza di donne sul modello di quella pugliese in cui attualmente compaiono ben 8 donne su dodici assessori, questo anche in virtù della legge regionale 6/2011 per cui la giunte non possono presentare una composizione mono-sesso, visto l’obbligo di garantire la presenza di entrambi i generi.

2. 2009, il primo caso mediatico: l’annullamento della composizione della giunta della Provincia di Taranto

È il 24 settembre del 2009 e i maggiori quotidiani e telegiornali nazionali danno spazio a una sentenza del Tar Puglia che se avesse avuto un esito diverso sarebbe stata una delle tante pronunce passate nel silenzio più assoluto dei media e invece non è così: il giorno prima i giudici amministrativi avevano annullato la composizione della giunta provinciale di Taranto guidata dal Presidente Gianni Florido in quanto priva al suo interno di una qualsiasi componente di sesso femminile. «Taranto, giunta senza donne e il Tar annulla le nomine», titola «la Repubblica» e ancora sul «Il Sole 24 ore» «A Taranto il Tar azzera la giunta senza donne», su «La Stampa» si intitolava «Il Tar boccia la giunta senza donne» e sulla stessa lunghezza d’onda altrettante testate.

La sentenza numero 740 del 23 settembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo di Puglia ha riacceso i riflettori dell’opinione pubblica sull’effettiva scarsa presenza delle donne negli enti locali e ha portato all’attenzione della stampa il tema dell’annullamento dei decreti di nomina delle giunte composte di soli uomini, là dove nello statuto dell’ente si faccia esplicito riferimento alla presenza di entrambi i generi nella composizione dell’organo e alla promozione delle pari opportunità.

In particolare i giudici leccesi hanno ritenuto illegittimo il decreto di nomina della giunta provinciale di Taranto composta da soli membri di sesso maschile in quanto violava il contenuto dell’articolo 48 dello statuto provinciale che recita:

Il Presidente della Provincia nomina i componenti della Giunta, tra cui un Vice Presidente, secondo le modalità previste per legge e nel ri...