Políticas de vivienda en ciudades latinoamericanas

Una nueva generación de estrategias y enfoques para 2016

Uribe, María Victoria

• Publisher: Editorial Universidad del Rosario
• Year: 2015
• eBook ISBN: 9789587386264
• Topic: Philosophy
• Subtopic: Philosophy & Ethics in Science

La propuesta que hace la autora de este libro es interpretar la figura del Ángel de la Historia desde un ángulo antropológico y hacer una lectura de la IX Tesis de Benjamín donde aparece dicha figura, a partir de consideraciones que provienen de una antropología de la guerra y el conflicto. Una lectura situada de esa imagen tan inquietante y misteriosa mediante la cual Benjamín puso de presente los desaciertos del historicismo y la fatalidad del progreso. En los relatos de las mujeres que aparecen en este libro se entrelazan emociones, recuerdos e interpretaciones que ponen en evidencia la ruptura traumática que producen los eventos de la guerra. Las sobrevivientes, aunque logran articular oralmente su relato, tienen dificultades para darle un sentido a los hechos vividos. La intención es hacer audible el silencio de medio siglo que ha rodeado la vida de las mujeres que fueron niñas durante La Violencia, y con ello contribuir a darle un sentido al sin sentido. Al hurgar en las ruinas del pasado necesariamente se entra en contacto con episodios catastróficos que, por lo general, no tienen explicación y que, aunque lo intentemos, no se pueden remediar.El Ángel de la Historia quisiera detenerse, despertar a los muertos y recomponer lo destruido porque se siente interpelado por las ruinas del pasado. Si nuestro ángel transitara por entre los restos y las ruinas de memoria que dejaron tras de sí los doscientos mil muertos de La Violencia, ¿podría ser testigo de las vivencias de los que nunca hablaron?, ¿de los que nunca reclamaron?, ¿de los que nunca fueron reivindicados por la justicia?, ¿podría el Ángel reclamar la representación de quienes fueron asesinados y sus cuerpos tirados a los ríos con el fin de desaparecer toda evidencia? En suma, ¿podría el ángel representar nuestra catástrofe y cómo sería esa representación?

Capítulo 1
Los innerburbs en Latinoamérica:
en busca de una nueva generación
de políticas habitacionales para asentamientos autoconstruidos y consolidados de bajos ingresos

Peter M. Ward*

* Departamento de Sociología y Escuela Lyndon B. Johnson de Asuntos Públicos de la Universidad de Texas en Austin, Estados Unidos.

Introducción: Comparación entre suburbios antiguos en los Estados Unidos y en Latinoamérica

Este proyecto de investigación indaga acerca de un punto ciego en el análisis de la vivienda y de las políticas habitacionales actuales y, en especial, acerca de las dificultades para reconocer y para comprender sus características, su dinámica y las políticas dirigidas hacia la primera ola de desarrollo suburbano en América. Si bien este volumen se focalizará en nueve países latinoamericanos que forman parte de la Red Latinoamericana de Vivienda (LAHN),1 propongo que comencemos con una discusión lateral acerca del interés de algunas investigaciones y políticas sobre los primeros suburbios de los Estados Unidos, cuya mayoría se han desarrollado en las tres décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial (Katz, Lang, & Berube, 2006; Puentes & Warren, 2007). A través de esta discusión, espero mostrar los puntos de convergencia y las similitudes en el interés de la investigación en los Estados Unidos, a pesar de que el fenómeno de desarrollo del hábitat y su proceso es considerablemente diferente, lo que no impide que investigadores de los Estados Unidos y el grupo LAHN se interesen por la dinámica del cambio urbano y por la revitalización de barrios y viviendas en los suburbios más antiguamente consolidados.

Entre 1950 y el comienzo de la década de 1980 se produjo la primera ola de desarrollo suburbano en los Estados Unidos que se reflejó, en gran medida, en el desarrollo de búngalos para la clase trabajadora y para la clase media. Esta investigación sobre los primeros suburbios de los Estados Unidos muestra características que frecuentemente se asocian con el declive urbano en los centros de las ciudades tradicionales, a saber: vestigios de poblaciones antiguas atrapadas en sus viviendas originales, grandes proporciones de recién llegados, así como minorías étnicas establecidas, altos niveles de pobreza absoluta y relativa; deterioro generalizado de las viviendas, infraestructura anacrónica, cambios en el uso de la tierra que pasa de un uso residencial a usos combinados, negocios con dificultades y estrés fiscal, mercados de bienes raíces débiles y con mal desempeño y tierra comercial infrautilizada y fragmentada. No todos estos primeros suburbios son barrios de bajos ingresos o barrios pobres, muchos de ellos se desarrollaron y se mantienen como áreas residenciales de medianos o altos ingresos, aunque también es cierto que la expansión continua de suburbios de moda, cómodos y modernos, atrae a aquellos que pueden darse el lujo de mudarse. Los bajos costos de las tierras y los préstamos de alto riesgo, a fines de los años 1990 y comienzos de la década de 2000 también implicaron la drástica expansión del desarrollo urbano de la clase media-baja hacia zonas residenciales fuera de los suburbios de la ciudad (exurbia), gran parte de la cual se vio fuertemente afectada por la crisis habitacional del año 2008.

Por supuesto, no todo el desarrollo residencial de los sectores de medianos ingresos huyó hacia los suburbios más nuevos. Algunos barrios antiguos y prestigiosos soportaron el deterioro y continuaron estando de moda y siendo exclusivos. Pero muchos no lo consiguieron y una característica común de estos suburbios internos en la actualidad es su gentrificación parcial, sus casas en remodelación, su liquidación de lotes y sus reconstrucciones, junto con cambios que tienden hacia las casas adosadas de alta densidad y hacia los complejos de apartamentos con precios de alquiler más bajos. Todos estos procesos no solo acarrearon importantes cambios físicos en la naturaleza del barrio, sino que trajeron aparejados también grandes cambios sociales. Las comunidades se vuelven más mestizas y heterogéneas, hay una agitación generalizada en la población, o un revuelo como es llamado comúnmente y, en cuanto a aquellos cuyo estilo de vida privilegia lo urbano en lugar de la vida suburbana y que pueden permitirse estas adquisiciones, se observa un movimiento de vuelta a la ciudad que se acelera a medida que las comunidades aprovechan los espacios públicos para dar acceso a peatones, al transporte público y para fomentar un mayor compromiso con los principios de la sustentabilidad urbana y del medio ambiente (Lang & Lefurgy, 2007).

Las áreas metropolitanas de Latinoamérica también experimentaron una fuerte suburbanización, que ocurrió una o dos décadas después de sus homólogas estadounidenses y, aunque las poblaciones de clase media también formaban parte de este proceso, existió una gran diferencia, puesto que gran parte de esta expansión se ubicaba en un asentamiento muy pobre en el cual las tierras desocupadas se adquirían informalmente por invasión y a través de ventas ilegales, y donde las casas eran autoconstruidas en gran medida por emigrantes pobres que habían llegado a las ciudades algunos años antes (Gilbert & Ward, 1985). Para ellos, los bajos ingresos y la falta de instituciones de financiación formal que ayudaran a la adquisición de hogares significaron que en forma creciente se recurriera a métodos informales y de bajo costo para la producción de viviendas, que en general se alcanzaban a través de métodos variados de desarrollo informal e irregular de viviendas y tierras. En lugar de mudarse a suburbios con viviendas prefabricadas con servicios e infraestructuras provistos desde el comienzo —como era la norma en los Estados Unidos—, estos barrios latinoamericanos experimentaron una integración gradual y una consolidación física que duró dos o tres décadas. Las comunidades dentro de estos barrios incipientes se organizaban de forma colectiva para abrir las calles de acceso, aunque sin pavimentar, y apresuraron a las autoridades locales para que les brindaran los servicios, el reconocimiento legal y para que aseguraran sus títulos de propiedad. Mientras tanto, familias individuales tomaron la responsabilidad de la construcción y del mejoramiento de las viviendas, aunque esto les significó importantes costos sociales al criar una familia en condiciones de vida tan difíciles. Sin embargo, fue un proceso de producción de hábitat que finalmente evolucionó hacia los barrios de clase trabajadora que observamos hoy, cuyo nivel de consolidación contradice su origen informal e ilegal, aunque sus bajos ingresos persisten.

En los Estados Unidos los anillos sucesivos de suburbanización e incluso la expansión en tierras más allá del perímetro urbano (exurbia) continuaron creciendo de manera rápida (Berube, Singer, Wilson, & Frey, 2006; Ward, 2012a) mientras que en Latinoamérica la mayor parte del crecimiento fue suburbano, principalmente en la periferia, y se expandió hacia afuera a través de la formación de nuevos asentamientos irregulares. Sin embargo, muchas ciudades latinoamericanas poseen uno, dos o incluso tres anillos de crecimiento suburbano, aunque la geografía local y la topografía distorsionen la forma real del anillo. En los últimos años, desde 2000, los grandes asentamientos en exurbia también comenzaron a distinguirse en algunas regiones metropolitanas de Latinoamérica, ya que empresas de construcción e inmobiliarias producen urbanización masiva de viviendas para poblaciones de ingresos bajos y medios-bajos.

En México, por ejemplo, las garantías de financiación del gobierno para apoyar el desarrollo de viviendas para aquellos que ganan de tres a cinco veces el salario mínimo resultó en la drástica creación de islas de viviendas urbanas, cada una de ellas compuesta por cientos e incluso miles de viviendas, a varios kilómetros de los límites de la ciudad. En una época en la que la investigación y el diseño de políticas comenzó a aceptar ideas de sustentabilidad urbana, de menor uso de energía, de impacto ecológico reducido, de sistemas de transporte público y de barrios residenciales con comunidades más pequeñas, aquel desarrollo de viviendas es claramente insostenible y va en contra de las ideas de densificación y de uso más razonable de los espacios urbanos existentes. Como el dios Jano, estos desarrollos presentan una cara que mira en la dirección opuesta a la otra y está en contra de las políticas imperativas que resaltaremos en este artículo, una cara que rechaza las políticas de rehabilitación y de revitalización en los suburbios más antiguos.

Cuando comparamos estos primeros suburbios antiguos, una gran diferencia que se observa entre los Estados Unidos y Latinoamérica es el nivel de rotación y de movilidad de la población. En los Estados Unidos, la movi­lidad residencial es casi la regla, y está sujeta a crecer o a disminuir a lo largo de la vida. La movilidad laboral, distintas zonas geográficas de educación, comodidades de acceso y demás se ven facilitadas por un mercado de viviendas en funcionamiento basado fundamentalmente en la capacidad de pago.

En Latinoamérica, sin embargo, hay una mínima movilidad para las poblaciones trabajadoras y se observa una consolidación de residencia in situ a través de extensiones autoconstruidas de las viviendas y división del lote o en las subdivisiones de las viviendas. Como observaremos en este volumen, existe muy poca movilidad entre aquellos colonos pioneros de las décadas de 1960 y 1970, la mayoría de los cuales hoy en día es de mediana y tercera edad y posee pocas intenciones de mudarse: para ellos, “una casa es para siempre” (Gilbert, 1999; Ward, 2012c).

En los suburbios estadounidenses antiguos, los constructores pueden adquirir casas y terrenos de lotes en barrios antiguos y reemplazarlos o modernizarlos para luego venderlos, y el mercado les brinda a las familias la oportunidad de comprar, remodelar, modernizar y redecorar sus hogares. En Latinoamérica, en cambio, en los barrios consolidados existen ventas mínimas. En su lugar, se observa una expansión de las familias in situ y la subdivisión de viviendas y lotes, el uso intensivo de habitaciones y de espacios disponibles, el aumento de cuartos y de departamentos para rentar y, en algunas casas, el uso múltiple para residencia y otros usos económicos del espacio de la vivienda. Todo eso resulta en densificación y hacinamiento de población. Estos barrios experimentan un deterioro físico no menor en tanto que esas unidades no han sido sujeto a renovación con nuevas instalaciones de plomería, cables de luz y mejoras en la eficiencia energética desde su instalación en primera instancia, dos o tres décadas atrás.

A pesar de estos problemas, tanto los diseñadores de políticas como la investigación han ignorado en gran parte estos primeros suburbios y el foco de atención continúa centrándose en los nuevos asentamientos irregulares sin servicios de la periferia urbana, así como también en la forma de abordar la proliferación de comunidades cerradas y en las futuras implicaciones de la gran producción de desarrollos de viviendas exurbia a gran escala. El estudio realizado por LAHN es el primero en señalar algunas investigaciones comparadas y acercamientos iniciales al diseño de políticas que identifica a los primeros suburbios como la unidad de análisis espacial y de viviendas.2

1. Asentamientos irregulares de Latinoamérica:
la producción de los primeros suburbios o innerburbs3

El desarrollo suburbano ocurrido entre 1950 y 1980 en Latinoamérica fue en parte un producto de la industrialización y de la inmigración del campo a la ciudad. Gran parte de este desarrollo suburbano ha sucedido en asentamientos informales de bajos ingresos sin planeación y es inversa a la secuencia Planeación – Prestación de Servicios – Construcción – Ocupación descripta por Baross (1990), ya que la ocupación ocurre primero, cuando los autoconstructores adquieren tierras de forma ilegal (por invasiones o ventas ilegales de tierras desprovistas de servicios y de infraestructura). Los lotes se ocupan inmediatamente y las familias, a medida que se extienden, autoconstruyen sus propias viviendas. También los mejoran, porque esos hogares, que al principio eran viviendas poco sólidas, pasan a ser casas hechas de ladrillo y, en general, de dos o tres pisos. Este proceso lleva entre quince y veinticinco años, hasta alcanzar una consolidación generalizada de viviendas y asentamientos.

La figura 1.1 representa la manera en que esta expansión gradual de viviendas se lleva a cabo en un lote a lo largo del tiempo, desde su comienzo con una sola habitación, hasta su progreso hacia habitación múltiple, en una residencia de dos pisos. Junto a estos esfuerzos de ayuda mutua de la comunidad, los gobiernos de las ciudades fueron instalando la infraestructura básica de forma gradual, brindaron títulos legales a los predios, pavimentaron las calles y pusieron, de manera retroactiva, a estos asentamientos no regulados en los registros de planificación y uso de suelos (Gilbert & Ward, 1985). Esto dio como resultado barrios consolidados de la clase trabajadora con niveles combinados y heterogéneos de mejoras en las viviendas, que pocos podrían imaginar que comenzaron como barrios ilegales de viviendas poco consolidadas en la entonces periferia.

Figura 1.1 Construcción gradual de la vivienda, ejemplo de Lima

Fuente: Cortesía de Susanna ...

Table of contents

• Portada
• Portadilla
• Créditos
• Índice de figuras
• Índice de tablas
• Lista de abreviaturas
• Prólogo y reconocimientos
• Capítulo 1 Los innerburbs en Latinoamérica: en busca de una nueva generación de políticas habitacionales para asentamientos autoconstruidos y consolidados de bajos ingresos
• Capítulo 2 Abanico de políticas para la rehabilitación de viviendas y regeneración comunitaria de los innerburbs
• Capítulo 3 Oportunidades y retos de las urbanizaciones consolidadas de origen informal en el área metropolitana de Guadalajara
• Capítulo 4 El desafío de la rehabilitación del hábitat en las ciudades de México y Monterrey
• Capítulo 5 Retos de la consolidación en asentamientos precarios en el contexto caribeño: Santo Domingo, República Dominicana
• Capítulo 6 La consolidación de la ciudad y de los asentamientos de bajos ingresos en la ciudad de Guatemala
• Capítulo 7 Hacia un nuevo enfoque de intervención en la ciudad construida informalmente en Bogotá*
• Capítulo 8 La rehabilitación, los aires y la densificación de asentamientos consolidados en Lima
• Capítulo 9 ¿Únicas o solo diferentes? Autoconstrucción, vivienda social y rehabilitación en Santiago, Chile
• Capítulo 10 Trayectorias residenciales en los viejos asentamientos irregulares de la ciudad de Montevideo
• Capítulo 11 Transformaciones en las urbanizaciones consolidadas de origen informal en la Región Metropolitana de Buenos Aires
• Capítulo 12 Mercado de alquiler y políticas de vivienda en asentamientos informales consolidados
• Capítulo 13 Regeneración urbana y rehabilitación de viviendas en los Innerburbs de América Latina
• Bibliografía
• Sobre los autores y coautores