Development Aid to Nepal

Issues and Options in Energy, Health, Education, Democracy and Human Rights

Sven Cederoth Cederroth, Harald O. Skarr

• Publisher: Routledge
• Year: 2003
• Topic: Social Sciences
• eBook ISBN:
  9781135797805
• Subtopic: Human Rights
• Index: Social Sciences

An ongoing challenge for Western aid projects in the Third World is that all too often results do not meet expectations. Determined to address this issue at the outset before committing greater sums to its aid to Nepal, in 1996 the Norwegian Foreign Ministry commissioned an extensive analysis of development needs and concrete aid achievements for that country. Now substantially reworked and expanded with data not previously available to international scholars, this study of the energy, health and education sectors in Nepal - as well as the situation there of democracy and human rights - will be of especial interest to researchers and NGOs working in the area.

Appendix 1

Norsk Resymé

Energisektoren I Nepal

I dag utnytter Nepal først og fremst skogene sine for å dekke sitt energibehov (86%), men landet importerer også en hel del fossilt brensel. Vannkraften utgjør bare 1% av det totale energiforbruk. Her er imidlertid potensialet enormt. Det er beregnet at den totale mengden utnyttbar vannkraft ligger et sted i størrelsesorden 83.000 MW og av dette er cirka en tredjedel mulig å eksportere kommersielt. Hittil er bare cirka 250 MW bygd ut. Nepal satser i dag store ressurser på å bygge ut energisektoren og i den siste femårsplanen har 20,9% av den totale budsjettallokeringen blitt avsatt til dette formålet. Av disse ressursene går 99% til vannkraft, fortrinnsvis til store prosjekter. Ved siden av vannkraft har biogass, vind og solenergi også blitt ført frem som alternativer, og særlig da med tanke på avsidesliggende områder.

Det norske engasjementet i den nepalske energisektoren kan spores tilbake til 1958 da den norske elektroingeniøren, Odd Hofftun, ble engasjert av United Mission to Nepal (UMN). Gjennom UMN har et teknisk institutt som formidler såvel teoretisk som praktisk trening blitt bygget opp i Butwal. UMN har vært drivkraften i oppbyggingen av private selskaper, Butwal Power Company og Himal Hydro, som bygger opp og ivaretar nepalesisk ekspertise innen vannsektoren. Allerede i 1966 påbegynte man konstruksjonen av det første 1 MW-prosjektet og flere andre har siden fulgt etter. For inneværende år er et relativt stort, 60 MW-anlegg, Khimti Khola, under implementering. I dette arbeidet har flere norske bedrifter, Statkraft Anlegg, Kværner og ABB blitt engasjert og gått inn med såvel kapital som ekspertise. Siden 1993 har Norge gjennom ekspertise fra Norges Vassdrags- og Energiverk også bidratt til utviklingen av et lovverk som skal regulere utviklingen og anvendelsen av vannressurser. To lover, en “Water Use Act” og en “Electricity Law” har blitt skrevet.

Den nepalesiske administrasjonen innen vannsektoren er delt opp i fire regjeringsorgan hvor Ministry of Water Resources (MWR) er det departement som har det overordnede ansvar for utviklingen. Under seg har MWR etablert et Electricity Development Centre som skal ha ansvaret for at vannkraftprosjekter gjennomføres på en smidig måte. Dessuten finnes Water and Energy Commission som er rådgivere til HMG for en koordinert utvikling av vann og energiressurser. Til slutt finnes Nepal Electricity Authority (NEA) som er satt til å regulere produksjon, overføring og distribusjon av elektrisitet. Til tross for at hver og en av disse fire organene har sine egne vel definerte oppgaver, så er det i virkeligheten slik at de overlapper hverandre og noen ganger har de til og med gitt motstridende opplysninger som har resultert i stor og tilbakevendende forvirring.

NEA er den viktigste institusjonen når det gjelder utvikling av vannkraft. De har identifisert og prosjektert et antall mulige vannkraftverk. De fleste av disse er over 100 MW men en del er av mellomstørrelsen 30–70 MW. Til utviklingen av de store kraftverkene ønsker regjeringen støtte fra ulike långivere som ADB og WB mens man for de små og mellomstore oppfordrer den private sektor til å medvirke. Mens NEA er mest interessert i å utvikle de store kraftverkene, så foreligger det også stor interesse for å utvikle små kraftverk spredd over hele landet. Disse skal kunne bli økonomisk konkurransedyktige og til og med gi viktige bidrag til en uavhengig utvikling for distriktene.

Den pågående og planlagte utbyggingen av store vannkraftverk har voldt store politiske kontroverser i Nepal. Dette gjaldt særskilt det planlagte Verdensbankstøttede Arun III-prosjektet, som var planlagt til 402 MW. I 1993– 94 pågikk en intensiv debatt hvor prosjektet og dets vilkår ble sterkt kritisert. Da NC-regjeringen falt i desember 1994 og ble erstattet av en CPN-UML regjering, ble det stilt nye vilkår og Verdensbanken besluttet i august 1995 å ikke gjennomføre prosjektet. De trakk tilbake 700 millioner dollar men lovet 150 millioner dollar i støtte til mindre kraftutbygginger. Nylig har en annen vannkraftutbygging i Makahali skapt nye konflikter. Det utløsende denne gangen var en avtale mellom India og Nepal som skulle regulere hvordan vannressursene i elvene skulle fordeles. NC som nå sitter i regjeringsposisjon støttet avtalen, mens CPN-UML truet med å stemme imot. 22 september 1996 ble likevel forslaget ratifisert med minst mulig majoritet (1 stemme). Nepal er helt avhengig av India for å ha mulighet til å eksportere eventuelt overskuddsenergi. Det indiske energimarkedet er imidlertid høyt subsidiert, og Nepal må derfor få i stand en avtale som gir landet rett til å selge sin overskuddsenergi til verdensmarkedspris og ikke til Indias subsidierte nivå. Dersom en slik avtale ikke kommer i stand blir det politisk umulig for NC å forsvare videre satsning i stor skala.

Vannutbyggingsprosjekter, store såvel som små, medfører nødvendigvis visse miljømessige og sosiale påvirkninger. Innen et prosjekt blir igangsatt er det nødvendig at økonomisk kompensasjon diskuteres og besluttes. For eksempel bør avtaler om en vanndeling og tilretteleggelsen for å sikre migrasjon av fisk tas opp. I denne sammenheng er det viktig at den lokale befolkningen gis en mulighet til aktivt å delta i beslutningsprosessen og ikke bare, som hittil oftest har skjedd, blir informert etter at beslutningen er tatt. Sett i et videre perspektiv har en vannkraftutbygging mange positive miljømessige sider idet den reduserer bruk av andre energikilder. Den nåværende overutnyttingen av skogressursene, først og fremst til brensel, er på god veg til å resultere i en økologisk katastrofe. Vannreguleringen i Nepal kan til og med bidra til å minske skadevirkningene av oversvømningskatastrofene som regelmessig finner sted på sletteområdene nord i India og Bangladesh der elvene har sitt utløp.

Konklusjon

Vannkraft er en av få nepalesiske naturressurser som er fornybare og tilgjengelige. Utnyttelse av denne ressursen er svært viktig for landets fremtidige utviklingsmuligheter. I denne sammenhengen er det av avgjørende betydning at nepalesernes egen kapasitet er bygget ut og vedlikeholdt, og drift av vannkraftverk må stilles i fokus. Modellen for kompetanseoverføring som er bygget opp av UMN gjennom deres snart 40-årige virksomhet innen sektoren har lykkes godt og er vel egnet til å bygges videre på. Ved å først konsentrere seg om små og mindre kompliserte prosjekter, har man suksessivt opparbeidet grunnleggende erfaring og knowhow. De store prosjektene som ble planlagt av NEA og skulle gjennomføres med støtte fra Verdensbanken og/ eller andre multinasjonale bistandsgivere er altfor store, teknisk komplisert og politisk kontroversielle til å fungere som et ledd i en gradvis kompetanseoppbygging.

En satsning på små og muligens også i en viss utstrekning mellomstore prosjekter har derimot helt andre muligheter til å bestå og til og med gi avgjørende bidrag til landets utvikling. I utviklingen av slike prosjekt kan norske bedrifter som Statkraft Anlegg, Kværner og ABB få stor innflytelse og aktivt bidra til overføring av kunnskap. Til og med i spørsmål om de svært små mikrokraftverkene som kan bygges ut i avsidesliggende, veiløse områder har Norge mulighet til å gjøre en avgjørende innsats. Kombinert med satsning på landsby-utvikling har de forskjellige mikrokraftverk muligheten til å fungere som katalysator for videre utviklings-initiativ i økonomisk svake områder.

Utdannelse

• Inntil 1950 var utdannelse bare tilgjengelig for de kongelige og utvalgte høykaste folk i Nepal.
• 1971 standardisering av tekstbøker og curriculum for grunnskolen.
• 1990 underskriving av erklæringen fra Bangkoks verdenskonferanse om utdannelse.

Man får den første nasjonale utdannelsesplan: Øke antallet av de som går på grunnskole fra 64 % til 100%, særlig blant kvinner hvor deltagelsen var 31%. Antallet av de som “fullfører” grunnskolen skulle også økes fra 27 til 70% de neste 10 år.

• Den overordnede strategi siden 1990 er primært å satse på grunnskolen ved å
  1. øke tilgangen til skoler (dvs. bygge flere), og
  2. øke kvaliteten (dvs. forbedre lærekreftene og få bedre curriculum og tekstbøker.
• Planen fra den åttende 5-årsplanen (til 1997) er at 90% av alle barn skal få tilgang til grunnskolen. innen 1997. Her skilles meget på tilgang og obligatorisk krav. Dette er tilfelle fordi man ikke har et program for å gi barna mat på skolen etc., samt subsidiere fattige familier som trenger barnas arbeidsinnsats. Norske NGOer som Antislaveriselskapet, Redd Barna, og Tibetmisjonen innen UMN arbeider med egne støtteverdige problematikker.
• Tall: Man har i dag omkring 22.000 grunnskoler, med 3,2 millioner elever, og 85.000 lærere, hvorav bare 50.000 har SLC eksamen. Det er ca 95 elever pr lærer, og det vil ta 60 år å komme ajour.

Finans

MOE har det største budsjett av alle departementer i Nepal. De får 13%, eller 57, 6 billioner Rps. (sammenlignet med helsedep. som får 6%). 2/3 deler av budsjettet er lønninger som styres av MOE og 1/3 del er prosjektpenger fra internasjonale donorer. Også lån inverteres i denne sektoren.

Utdannelsessystemet

Utdannelsessystemet er delt i tre med primary, secondary og høyere utdannelse. Det er 5 år i hvert av de to første trinnene, med en offentlig eksamen kaldt SLC (School Learning Certificate) etter 10 år. Man vil nå legge til to år i en spesielt yrkesrettet universitet/videregående utdannelse kalt 10+2. Dette for å frigjøre ressurser fra universitetet og heve nivå på sekundærutdannelse. Man regner med at antall studieplasser på universitet kan reduseres med ca 67%.

Universitetssystemet fungerer dårlig, med et stort sentralt universitet oppkalt etter den gamle kong Tribhuvan, og med 150.000 registrerte studenter og 61 “campuses”. Private universitet og skoler er med stor fart på vei inn i utdannelsessystemet. 80% av dem som tar SLC er nå fra private skoler.

Ministry of Education (MOE) og den Alternative Donor-Struktur.

Man er generelt enige om at kapasiteten til MOH er lav, og at man ikke kan diskutere faglig med personalet der. Nå har man laget et “Higher Education Board” og en “Institute of Education” for a bøte på dette, men donorer har funnet det formålstjenlig å bygge opp en “alternativ”/repliserende struktur. Her har man skapt et stort paraplyprogram for hvert nivå av utdannelsene og flere donorer er inne i de fleste nivåer. (Se fig. i rapport. Store donorer er UNDP; ADB; ODA; DANIDA; UNICEF og JICA).

BPEP

Dette prosjektet ble startet i 1991 samtidig som den første “Master Plan of Primary Education 1991–2001)”. Totalt budsjett over 10 år har vært på 118,5 millioner dollar.

Det er det største og mest vellykkede utdannelsesprosjekt i Nepal, men har fullstendig tatt over funksjoner fra MOE. Donorene koordinerer seg imellom; DANIDA (leder/oppbygger Resource Centers pr. VDC, utdannelse av kvinner), UNICEF (tekstbok og curriculum utvikling, non-formal education), JICA (material for skolebygging, sement, tak etc. JICA (Japan) er ellers største donor i Nepal, mest i “hardware”).

Dette prosjektets første fase gikk ut i år og man dekket 40 av Nepals distrikter. Andre fase vil dekke de resterende 35 distriktene.

Higher Education School Project (10+2)

Mål for den niende 5-årsplan er at sekundærnivået i utdannelsen skal være totalfinansiert. I dag er paradoksalt nok universitetet fritt, men sekundærnivået må eleven selv betale. Som et videre ledd vil en overføre penger og lærere fra universitetsstrukturen til en utvidet sekundærutdannlese. Denne utvides med to år, samtidig som den blir mer yrkesrettet. Private og offentlige strukturer samarbeider her. En trenger likevel donorpenger for å få økonomien, insentivene til å fungere. Det bygges nytt og lærere må “lures” over ved høyere lønn etc. ADB bar utviklet tekstbøker, programmet fungerer, men bør økes. Ingen store donorer er inne nå.

Andre prosjekter

For interessante lærerutviklingsprosjekter, se kapitel om PEDP i rapporten.

Konklusjon

Om UD ikke selv ønsker a være prosjektimplementerende i noe større grad, er BPEP prosjektet i fase 2 det alternativet som stikker seg fram. Dette må i så fall koordineres med DANIDA. Hva gjøres for å styrke MOE? Hvordan kan man få direkte finansiering av BPEP komponenter lokalt? En utredning med NGO deltagelse bør gjøres. Redd Barna og UMN bør kunne utføre dette i fellesskap. Ellers bør alle NGO alternativer innen utdannelse støttes idet de når spesielle grupper (barn, slaver etc) og drives godt. En utredning av UMNs rolle innen sektoren fra 1950 og framover kan kaste lys over norske pionerer og videreføre deres innsats.

Et annet alternativ er å støtte opp under 10+2 prosjektet. Dette vil skape lærere til den grunnskolen som nå blir bygget ut. Dette vil trolig få større virkning pr. norsk krone, og man vil sette sine spor i utdannelsessektoren. Spørsmålet her er hvordan MOE kan organisere den finansielle strukturen. Kan en støtte 10+2 skoler direkte uten å gå gjennom MOE? Kan et slikt alternativ koordineres med andre donorer?

Helse

Møgedal-rapporten (Mars 1996)

Denne fyldige og anbefalelsesverdige rapporten konkluderer:

• Helsetjenesten i Nepal er i nedgang. Bare ca 20 % av landets befolkning har tilgang til primærhelsetjenester
• Lik tilgang og lik fordeling er hovedproblemer. Økonomien er dårlig styrt og underfinansiert. Man bør tenke i nye baner, ikke bare øke volumet av bistand.
• Privatisering foregår raskt, men bare i urbane sentra. Regjeringen bør regulere mellom private og offentlige tilbud.
• Man bør bygge videre på det som frivillige og internasjonale organisasjoner gjør i dag.

Anbefalinger er:

1. bruke multi-/bilaterale kanaler i inneværende år
2. støtte til første “referal unit” nivå (Primary Health Centers, PHC) som nå etableres på valgkrets basis, eller alternativt distriktshospitalsnivå

Sigrun Møgedal anbefaler ellers å bygge ut styringskapasitet og ledelse i Ministry of Health (MOH), gitt at man overveier regulær støtte til Departementet og United Mission in Nepals sykehus i Kathmandu.

Denne rapporten støtter hennes konklusjoner a) og b), men vi mener ellers at MOHs absorberingskapsitet bør økes før et samarbeide skal finne sted. MOH blir per i dag sett på som det mest tungrodde og vanskeligste av alle de departement man kan arbeide med i landet.

Finansieringsstruktur

MOH mottok ca 3,5 billioner Rps. som utgjør ca 6% av statsbudsjettet for 1996/7. I 1992/3 klarte man ikke å bruke mer enn ca. 76% av pengene og denne trenden er lik i dag. Man fikk ikke brukt mer enn ca 50% av det som var lovet av bistandspenger (disbursment) fra 1980 til 1992, og det var en uoverensstemmelse mellom forbruk og budsjettering i samme tidsrom på fra ca. 19% til 719%. Utfra dette ser en et sprik mellom planlegging og gjennomføring.

Sektoren mottok i 1994/5 ca 400 millioner dollar i utenlandsstøtte, hvorav kun 30 millioner i lån.

Planleggingskapasitet, Ledelse og Styring

Planleggingskapasitet ser ut til å være bedre enn evnen til å følge planene. Personal omskiftes stadig, leger er ikke på post om de ikke er stasjonert i Kathmandudalen, og kaste hierarkiske relasjoner, samt parti relasjoner motvirker oppbygning av moderne strukturer. Man betaler også lite til de som reiser utenfor Kathmandu-dalen. Per diem er ca 10 kr. dagen.

Mange har prøvet å øke MOH planleggingskapsitet, (German Aid, WB, USAID, UNFPA, ADB, UNICEF). Det siste er UNICEFs Multiple Indicator Surveillance Strategy, men det har vist seg vanskelig på den ene siden å få de planleggende myndigheter til å ta over, og på den andre siden å få tilstrekkelig data fordi det ikke finnes personal i store deler av landsby-Nepal. Man får derfor ikke innrapportert tilstrekkelig.

Oppbygging av den Regionale Helsetjeneste

Figuren under (del av MOH figur i rapporten—se side 99) illustrerer hvordan den lokal helsetjenesten er bygget opp.

Man hadde tidligere en satsning på Health posts (HP) og Zonal hospitals (fram til 1990) men man har av politiske grunner nå lagt til to nivåer, et over og et under Health post -nivå. Over HP nivået har en fått de såkalte Primary health centres (PHC). Dette er det første nivået hvor en nå vil ha inn leger. Det fi...

Table of contents

• Cover
• Half Title
• Title Page
• Copyright
• Author
• Contents
• List of Tables
• Preface
• List of Abbreviations
• Nepal: A Brief Overview
• Energy Development
• The Human Rights Sector
• The Education Sector
• The Health Sector
• General Observations on Donor Experiences
• Views of Political Parties on Development in These Sectors
• General Conclusions and Remarks
• Appendix 1: Norsk Resymé
• Appendix 2: Resource Book