Aspectos del presupuesto público

INTERNATIONAL MONETARY FUND

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1988
• eBook ISBN: 9781557750143

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El crecimiento del gasto público: repaso del análisis cuantitativo

Alan A. Tait y Jack Diamond

I. Introducción

Hasta principios de los años sesenta el gasto público era un área relativamente olvidada de las finanzas públicas. Sin embargo, a partir de entonces se ha venido prestando considerable atención a diversos aspectos del gasto público. Se han multiplicado en especial los estudios empíricos sobre el crecimiento y los factores determinantes del gasto estatal. El presente estudio pasa revista al progreso logrado. Los autores sostienen que el análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público ha mejorado frecuentemente la formulación de diversas hipótesis, si bien debido a limitaciones teóricas y de disponibilidad de datos, los métodos empleados no siempre han dado los resultados apetecidos.

El recorrido que se hace a continuación por las publicaciones más importantes sobre este tema no es exhaustivo, sino que simplemente trata de recoger una impresión general de los principales debates, incluyéndose en él unas cuantas pruebas de algunas de las teorías mencionadas y uno o dos experimentos con otras ideas. Tras la introducción, en la sección II se examinan dos importantes temas conceptuales que han dominado la investigación teórica en este campo. En la sección III se hace un breve resumen de los enfoques empíricos recogidos en la literatura. Dos características prominentes de esta investigación, es decir, la proliferación de factores determinantes del crecimiento del gasto público y la desagregación del gasto público total, reciben consideración independiente en las secciones IV y V. El problema de los datos, que ha cobrado creciente importancia en la investigación reciente, se aborda en la sección VI, en tanto que en las secciones VII y VIII se enfocan los problemas de la verificación de hipótesis y de estimación de modelos que se han presentado en muchos estudios empíricos. Se sostiene en la sección IX que muchas de estas dificultades se deben a la naturaleza del problema estudiado. En la conclusión se ofrecen algunas ideas sobre la posible dirección que podría seguir la investigación empírica en el futuro.

II. Repaso de las principales consideraciones teóricas

Muchos autores han tratado de explicar el proceso de crecimiento del gasto público, bien examinando la tendencia del nivel absoluto del gasto público, bien, con mayor frecuencia, estudiando las variaciones del gasto público como proporción de una determinada medida de la renta, normalmente el producto nacional bruto (PNB).

Aunque nuestro conocimiento de las causas del crecimiento del gasto público no pasa por ahora del nivel de conjetura, dos temas centrales han servido de guía para organizar nuestras reflexiones sobre la participación relativa del sector público en la economía: la “ley” de Wagner, sobre una expansión estatal en continuo crecimiento, y el “efecto de desplazamiento”, teorizado por Peacock y Wiseman. Aunque con una cierta ambigüedad, la interpretación convencional de la tesis de Adolph Wagner supone una expansión relativa continua del gasto público como consecuencia del proceso de desarrollo¹. Wagner indicó que, a medida que una sociedad se industrializa, el conjunto de relaciones sociales, comerciales y jurídicas se hace más complejo en el seno de esa sociedad. El gobierno desempeñará un papel más prominente en la creación y funcionamiento de las instituciones con que se intenta controlar esta complejidad. Estas funciones normativas y protectoras del Estado producirán el aumento de los presupuestos públicos. Wagner también estimaba que muchos productos públicos son elásticos con respecto al ingreso, de forma que durante períodos de rápida industrialización, y por tanto de crecimiento de la renta, aumentará el gasto público². Si el gasto público es elástico con respecto al ingreso, el crecimiento de ese ingreso explicará en parte la tendencia creciente del gasto público. La industrialización, la urbanización y los cambios demográficos se traducirán en un mayor gasto público a medida que el sector gubernamental reacciona ante estos procesos creando la infraestructura necesaria para la urbanización y la industrialización y elaborando nuevos planes que hagan frente a los costos sociales que entraña la vida urbana. El amplio enfoque de Wagner contiene por tanto muchos rasgos que podrían incorporarse en un análisis del crecimiento del gasto público.

Por otra parte, con la tesis de Peacock-Wiseman se trata de hallar una “explicación de la evolución cronológica del crecimiento del gasto más bien que de la magnitud absoluta del gasto público”³. Su análisis de los datos sobre gasto en el Reino Unido descubrió que lo que podrían llamarse influencias “permanentes” sobre el crecimiento, como serían las tendencias de población y empleo, no podían explicar la evolución cronológica observada. Estos autores se preguntaron entonces sobre otras influencias pertinentes y, en concreto, sobre la importancia de las perturbaciones sociales. La evolución “cronológica” aludida por Peacock y Wiseman venía dada por la serie de valores alcanzados por el gasto público como proporción del PNB a lo largo del tiempo. Su “teoría rudimentaria del proceso político” sostenía que en una democracia en que la ciudadanía tenga un concepto determinado de lo que constituye una carga impositiva tolerable, los gobiernos enfrentan serias dificultades para aumentar espectacularmente el nivel del gasto público. Durante períodos de “perturbación social”, como guerra, hambre o desastre natural, el nivel de tolerancia de la ciudadanía con respecto a la carga impositiva experimenta una revisión al alza, y el gasto público aumenta. En consecuencia, el gasto público como proporción del PNB registrará un alza repentina y se modificará la distribución del gasto. Tras la perturbación social, las tasas tolerables de tributación no regresan a sus niveles originales. El salto del gasto público se describió como “efecto de desplazamiento” y, utilizando tan solo una serie de gráficos, Peacock y Wiseman trataron de demostrar a partir de los datos del Reino Unido que esos desplazamientos se habían producido durante las guerras mundiales. Este efecto de trinquete, combinado con el que ellos describieron como “efecto de inspección”⁴, brindaba una explicación de la evolución cronológica del gasto público una vez desaparecida la perturbación social.

Estos dos estudios han fijado el marco para muchos estudios empíricos posteriores. El análisis empírico de la tesis de Wagner se ha centrado en los factores determinantes del crecimiento del gasto público, mientras que la investigación cuantitativa de la hipótesis de Peacock-Wiseman ha tratado de investigar las variaciones del gasto público derivadas de las crisis sociales. Aunque la literatura sobre “factores determinantes” ha crecido rápidamente, y en su mayor parte ha confirmado las líneas generales de la tesis de Wagner, el tratamiento empírico del efecto de desplazamiento ha resultado menos favorable para la tesis de Peacock y Wiseman y ha producido conclusiones contradictorias⁵. El sentido de estas críticas es que Peacock y Wiseman interpretaron mal su base estadística. Por ejemplo, Musgrave sostiene que después de las dos guerras mundiales el gasto público como proporción del PNB en el Reino Unido volvió a la tendencia a largo plazo que había registrado antes de la guerra, es decir, que no existe un efecto a largo plazo de las perturbaciones sociales sobre el gasto público.

No se pretende en este trabajo entrar en la polémica sobre la existencia de “desplazamientos” en el crecimiento del gasto público, tema ya estudiado previamente por uno de los autores (Diamond, 1977a). Se sostuvo entonces que la hipótesis del desplazamiento debía interpretarse como manifestación de una “ruptura estructural”. Desde este punto de vista, la ruptura postula dos regímenes distintos antes y después de la perturbación social. Consiguientemente, en lugar de pruebas estadísticas independientes sobre la estabilidad del término constante y los coeficientes de pendiente de la función de gasto, debe aplicarse una prueba total de estabilidad estructural. Aunque los resultados de tales pruebas son discutibles⁶, es instructivo advertir que en el pasado las interpretaciones “teóricas” del efecto de desplazamiento han dictado las técnicas estadísticas aplicadas para comprobarlo, y que las pruebas estadísticas contribuían también a la interpretación causal de todo “desplazamiento” constatado⁷. En todo caso, incluso si se pudiera probar adecuadamente la inestabilidad paramétrica, estos “desplazamientos” seguirían exigiendo una explicación con el fin de comprender mejor los factores que verdaderamente influyen sobre el crecimiento del gasto, y en particular, la inestabilidad aparente de dichos factores.

III. Repaso de los estudios empíricos

El análisis cuantitativo ha evolucionado en este campo de forma no atípica. En primer lugar, se ha producido un movimiento “vertical”, manifestado en el mayor rigor de la investigación aplicada a los datos; en segundo lugar, también se ha producido un movimiento “horizontal”, manifestado en una ampliación del alcance de la investigación. Aunque el trabajo realizado en los países más adelantados ejemplifica el primer proceso, los estudios comparativos entre países, e interestatales en Estados Unidos, ilustrarían más bien el segundo.

La progresión vertical en búsqueda de “leyes” positivas del crecimiento del gasto público puede estructurarse según las líneas indicadas por Haavelmo (1944). La primera etapa es la formulación de hipótesis o fase creativa de construcción de modelos provisionales. En esta fase el objetivo primordial es aislar las relaciones sistemáticas entre variables como base para una explicación teórica subsiguiente basada en estas regularidades empíricas. Tenemos como ejemplo el trabajo de Peacock y Wiseman, donde las técnicas aplicadas son fundamentalmente descriptivas. En este tipo de estudio, y en estudios subsiguientes sobre otros países, se han empleado diversos instrumentos auxiliares visuales tales como gráficos y diagramas de dispersión, o la simple correlación, para mostrar la relación entre la expansión del gasto público y el crecimiento de toda la economía.

La segunda etapa de la investigación consiste en la verificación de la hipótesis; es decir, “el problema de decidir en base a los datos si se ha de mantener y aplicar una teoría determinada o si se debe descartar y sustituir por otra” (Haavelmo, 1944, pág. 12). Se podría sostener que, tras los primeros estudios, las últimas investigaciones se han centrado fundamentalmente en el problema de identificar las variables más reveladoras que “explicarían” el crecimiento del gasto público. La técnica aplicada normalmente en esta fase es, por supuesto, el análisis de regresión.

Es claro que en algunos estudios recientes la investigación cuantitativa ha tratado de pasar a una fase ulterior, es decir...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright
• índice
• Prefacio
• Colaboradores
• Introducción
• Parámetros de política fiscal en la formulación de presupuestos
• El crecimiento del gasto público: repaso del análisis cuantitativo
• Temas recurrentes en materia de elaboración del presupuesto
• Deuda pública, inflación y déficit fiscal
• Programación financiera y proyecciones de los gastos públicos
• El control del gasto: cuestiones políticas, institucionales y operativas
• Cuestiones económicas en los programas de crédito oficial
• Enseñanzas que deben recoger los PRI y los PMD de los resultados obtenidos por las democracias industrializadas en materia presupuestaria
• El presupuesto en condiciones de inflación
• La ejecución del presupuesto y el manejo de caja
• Contabilidad gubernamental y sistemas de información financiera
• Gestión de la deuda pública interna y externa
• El Estado y las empresas públicas: relaciones presupuestarias
• Financiamiento de las empresas públicas
• Bibliografía
• Footnotes