Dimensión social del diálogo del FMI en materia de políticas : Preparado por el personal del Fondo Monetario International

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1995
• eBook ISBN: 9781557754943

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Índice

Resumen

Introducción

Participación del FMI en las cuestiones sociales

Desarrollo económico y social sostenido: La perspectiva del FMI

Dimensión social del asesoramiento del FMI en materia de políticas

Asesoramiento en materia de políticas: Supervisión y respaldo de programas

Cuestiones de política social en las actividades de supervisión

Cuestiones de política social en la elaboración de programas

Combinación de medidas de política

Efectos sociales a corto plazo y redes de protección social

Medidas de política social a más largo plazo

Asistencia técnica

Colaboración con otras instituciones en la elaboración y seguimiento de los programas

Mejora del aporte del FMI

Recuadros

Función del FMI en la economía mundial

Italia: Reforma del sistema de salud pública

Jordania: Focalización de las subvenciones con un sistema de cupones

República Kirguisa: Sustitución de subvenciones generalizadas por compensación en efectivo

Ghana: Indemnizaciones por despido para empleados públicos

Sri Lanka: Racionalización de los programas para el alivio de la pobreza y reforma de la administración pública

Zona del Franco CFA: Fomento del crecimiento económico y protección de los pobres mediante un diseño adecuado del programa

Uganda: Dividendo de la paz en condiciones macroeconómicas estables

Perú: Afianzamiento de la estabilidad macroeconómica para incrementar el gasto en favor de los pobres

Participación del FMI en las cuestiones sociales

La participación del FMI en las cuestiones sociales tiene que considerarse en el contexto del mandato de la organización. Según el Convenio Constitutivo, dicho mandato está claro: i) fomentar la cooperación monetaria internacional; ii) facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales; iii) fomentar la estabilidad cambiaría y procurar que los países miembros mantengan regímenes de cambios ordenados; iv) coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos, y v) infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente recursos financieros que ayuden a corregir los desequilibrios de balanza de pagos. En vista de este mandato esencialmente macroeconómico, la contribución del FMI al desarrollo social es más que nada de tipo indirecto, y su papel en el asesoramiento en materia de política social es necesariamente limitado. No obstante, la participación del FMI en las cuestiones sociales ha evolucionado con el tiempo, nutriéndose no sólo de su propia experiencia sino también de la de los países miembros y otros organismos (véase el recuadro 1).

Durante los años cincuenta y sesenta, período en el que el FMI facilitó asistencia financiera sobre todo a países industriales, el asesoramiento del FMI en materia de políticas se centró principalmente en las medidas macroeconómicas. Con el cambio a la concesión de préstamos a los países en desarrollo a partir de los años setenta y a las economías en transición desde finales de los años ochenta, se ha estado prestando mucha más atención a la complementariedad de las medidas macroeconómicas y las reformas estructurales y a la formulación de medidas de política en un contexto a medio plazo². Al ampliarse el enfoque, sehan reconocido cada vez más las relaciones entre los aspectos económicos y los sociales. La experiencia ha demostrado que durante el período de ajuste hace falta proteger a los grupos más vulnerables, estableciendo redes de protección social bien focalizadas y salvaguardando el acceso de dichos grupos a los servicios públicos básicos como la atención sanitaria y la enseñanza primaria. Estas medidas realzarán también la viabilidad política de las reformas económicas.

Recuadro 1. Función del FMI en la economía mundial

Incumbe al FMI —la principal institución monetaria internacional—la responsabilidad de llevar a cabo una supervisión eficaz de la política macroeconómica y cambiaría de los países miembros. En consecuencia, una de las tareas clave del FMI es ayudar a los países a que adopten medidas de política macroeconómica bien fundadas, que tengan por objeto un crecimiento económico sostenido. El FMI asesora a los países miembros sobre medidas económicas y financieras y fomenta la coordinación de la política entre los principales países industriales.

El FMI también facilita financiamiento temporal de balanza de pagos a los países miembros para ayudarlos a corregir dificultades de la posición extema. Se ha prestado asistencia financiera a países en desarrollo e industriales para llevar a cabo reformas y transformaciones económicas, como el restablecimiento de una economía de mercado en los países de Europa oriental y la antigua Unión Soviética, y medidas de ajuste y cambio estructural en las economías de Africa, América Latina y Asia. Al proporcionar apoyo financiero, el FMI presta atención a los aspectos sociales del ajuste económico.

El contexto más amplio del asesoramiento del FMI en materia de políticas ha exigido una colaboración mucho más estrecha que en el pasado entre los organismos internacionales, delineándose las responsabilidades en función del mandato y la especialización de cada organismo. Gran parte del análisis y del asesoramiento técnico y de políticas en cuanto a las cuestiones sociales lo llevan a cabo otros organismos internacionales, como el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, la FAO, la OIT, el PNUD y la UNICEF, así como donantes bilaterales y organizaciones no gubernamentales. Las cuestiones son complejas, y el análisis y las medidas a tomar se ven obstaculizados a menudo por la deficiencia de los datos y las estructuras administrativas; en vista de las dificultades, se ha comprobado la importancia de que las diferentes partes interesadas funden sus decisiones no sólo en su propia experiencia sino también en la de otros países miembros y distintas organizaciones.

Al prestar asesoramiento en materia de medidas de política a los países miembros, el FMI se ve limitado no sólo por la disponibilidad de recursos y por su enfoque general centrado en las políticas macroeconómicas, sino también, en ocasiones, por lo difícil que les resulta a los propios países obtener apoyo político interno para mejorar las políticas de gasto social y su focalización. Pese a la función que corresponde al FMI en el asesoramiento prestado a los gobiernos para la elaboración de medidas de política, la selección de las medidas sociales y económicas que se han de adoptar compete en última instancia al país miembro.

La creciente participación del FMI en las cuestiones sociales ha sido debatida en el seno del Directorio Ejecutivo en diversas ocasiones. Por ejemplo, en 1988, el Directorio subrayó la necesidad de ayudar a los países miembros a evaluar las repercusiones de los programas de ajuste respaldados por el FMI en la distribución del ingreso y en la pobreza, mejorar los conocimientos del personal con respecto a los cauces por los cuales las medidas de ajuste afectan a los pobres y aprovechar en mayor grado la experiencia adquirida por el Banco Mundial y los organismos de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, el Directorio reafirmó su decisión de no establecer condiciones para el uso de recursos del Fondo que estuvieran relacionadas con la distribución del ingreso. El Comité para el Desarrollo, órgano conjunto del Banco Mundial y el FMI, que también ha examinado las cuestiones sociales, ha alentado a ambas instituciones a que intensifiquen aún más sus esfuerzos, en estrecha colaboración, para establecer y poner en práctica medidas bien orientadas que mitiguen el costo del ajuste.

Dimensión social del asesoramiento del FMI en materia de políticas

Asesoramiento en materia de políticas: Supervisión y respaldo de programas

El FMI facilita asesoramiento a los países miembros en materia de medidas de política principalmente en el contexto de la “supervisión” de la política económica de los países y del respaldo financiero que concede a los programas de ajuste. La supervisión del FMI se basa en el Convenio Constitutivo y tiene por objeto fomentar la cooperación monetaria internacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y un sistema estable de tipos de cambio, así como la coordinación regional y global de las medidas orientadas al crecimiento. El objetivo del asesoramiento del FMI a los países miembros en materia de medidas de política es contribuir al fomento y mantenimiento de niveles elevados de empleo e ingreso real y al desarrollo de los recursos productivos. Un elemento importante de este asesoramiento en el proceso de supervisión es alentar a que se tomen las medidas apropiadas de política antes de que surjan graves desequilibrios macroeconómicos. De esta manera, la supervisión contribuye a identificar cuestiones incipientes y problemas de importancia para los países miembros y la comunidad mundial, facilitando de esta forma una reacción oportuna de las medidas de política³.

Siempre que un país enfrenta desequilibrios macroeconómicos derivados de una política financiera laxa o de conmociones externas y solicita el respaldo financiero del FMI, el asesoramiento de éste en materia de política económica tiene por objeto restablecer el equilibrio interno y externo y la estabilidad de los precios, eliminando al mismo tiempo rigideces estructurales, cimentando así las bases de un crecimiento económico sostenido, el incremento del empleo y la reducción de la pobreza a medio plazo. Al catalizar sumas considerables de asistencia externa en forma de apoyo de los acreedores o donantes y de alivio de la deuda, los programas respaldados por el FMI contribuyen a atraer financiamiento para lograr niveles más altos de inversión y de consumo internos, comprendido el consumo efectuado por los pobres. La experiencia parece indicar que, si no se efectúa el ajuste ante una situación de grave desequilibrio macroeconómico, surgirán entonces elevados costos sociales en diversas formas, entre las que figura la pérdida implícita de ingreso agrícola, las pérdidas causadas por la creciente inflación y los recortes del gasto social. Los sectores rurales pobres sufren cuando se intenta reprimir la inflación controlando los precios de los productos agrícolas, o cuando un tipo de cambio sobrevalorado deprime los precios de los bienes de exportación que producen. Además, suele ocurrir que los sectores pobres tengan que comprar los bienes de consumo en mercados paralelos a precios mucho más elevados. Se ha comprobado que los subsidios de carácter general, que ostensiblemente se conceden para proteger a los pobres, resultan más beneficiosos para los consumidores relativamente más pudientes. A menudo, las tasas de inflación elevadas perjudican en mayor medida a los más pobres, pues su limitado ingreso y ahorro financiero se erosionan rápidamente. Además, una tasa de inflación muy elevada puede llevar al colapso de los ingresos tributarios, con lo que se trastornará la capacidad del gobierno para ofrecer servicios básicos y se perjudicará sobre todo a los pobres. Una política económica imperfecta tiende también a reducir el financiamiento externo concedido por las fuentes oficiales y privadas.

Cuestiones de política social en las actividades de supervisión

El asesoramiento del FMI en materia de medidas de política como parte de las consultas con los países miembros conforme al Artículo IV ha incluido las cuestiones relacionadas con la política social, en función de las circunstancias de cada país. Los aspectos principales tratados con los países miembros comprenden el desempleo y diversas categorías de gasto social.

El elevado nivel del desempleo ha sido tema de especial preocupación en muchos países europeos, pues no poder reducir el desempleo hasta niveles aceptables, es decir, compatibles con una tasa baja de inflación, significa tener que aceptar un elevado costo económico y social. En consecuencia, el FMI se ha mostrado partidario de adoptar amplias reformas del mercado laboral con el objeto de reducir la incidencia de una alta tasa de desempleo, además de proponer medidas para mejorar la enseñanza y la capacitación, a fin de acrecentar la preparación profesional y la productividad. El FMI ha subrayado también que la reforma del mercado del trabajo tiene que ir acompañada del debido ajuste de las medidas de política tributaria y de gasto para poder solucionar así los problemas sociales.

En otros campos del gasto público, el FMI ha prestado creciente atención a los desembolsos de sanidad y seguridad social, sobre todo en muchos países industrializados donde esta categoría de gasto ha crecido rápidamente. Aunque el incremento puede explicarse en gran medida por una tendencia pronunciada hacia el envejecimiento de la población y niveles más elevados de servicio y de costos unitarios, el crecimiento es a menudo difícil de mantener. Por consiguiente, el FMI ha explorado con las autoridades de los países las distintas opciones que existen para reducir ese gasto y salvaguardar su carácter sostenible a medio plazo (véase, por ejemplo, el recuadro 2 sobre Italia).

En algunas economías en desarrollo, la tarea consiste en ampliar las disposiciones de seguridad social en vista del rápido crecimiento económico y la creciente urbanización, factores que socavan las relaciones de seguridad tradicionales basadas en la familia. Por consiguiente, las conversaciones sostenidas por el FMI en esos países se han centrado en la forma más económica de conservar los elementos básicos de equidad en las nuevas disposiciones de seguridad social, dentro de un marco sostenible de política fiscal.

Como parte de la supervisión del FMI a nivel multinacional —es decir, los estudios semestrales sobre las perspectivas de la economía mundial—, el FMI ha puesto de relieve una amplia gama de cuestiones sociales, entre ellas, por ejemplo, los aspectos relacionados con el desempleo y el mercado laboral en los países industriales, los beneficios económicos que reporta la reducción del gasto improductivo, el fomento institucional y la inversión en capital humano en los países en desarrollo, y la política de mercado laboral y las redes de protección social en las economías en transición. En gran medida, estas cuestiones reflejan la preocupación que se ha manifestado al FMI en el contexto de las consultas anuales con los países miembros.

Cuestiones de política social en la elaboración de programas

Combinación de medidas de política

Como ya se ha mencionado, un objetivo clave de los programas respaldados por el FMI es lograr la estabilidad macroeconómica. La combinación de medidas de política incorporadas en el programa de un país miembro respaldado por el FMI se elabora en estrecha consulta entre las autoridades, el FMI y otros organismos. Como cabe que diversas combinaciones y secuencias de medidas de política sean compatibles con los objetivos macroeconómicos, pero tengan efectos diferentes sobre los sectores pobres, en los programas se ha prestado creciente atención a los aspectos relacionados con la combinación y el escalonamiento de instrumentos de política, para minimizar así los posibles efectos adversos sobre los pobres.

Recuadro 2. Italia: Reforma del sistema de salud pública

Si bien el nivel del gasto de salud pública de Italia es similar al de otros países de la OCDE, existe la impresión generalizada de que la calidad de los servicios de salud pública ha estado bajando mientras que los costos han ido subiendo. Además, la debilidad de la posición fiscal italiana plantea interrogantes con respecto a la posibilidad de mantener el nivel de atención médica y de otros gastos de seguridad social (principalmente las pensiones).

En sus conversaciones con las autoridades italianas, el FMI ha señalado la importancia de controlar el gasto en prestaciones, comprendidos los servicios de salud pública. El asesoramiento del FMI indicó que la reforma del gasto de salud pública debía evitar un recorte generalizado no focalizado y que el objetivo debía ser un ahorro duradero. La estrategia de reforma debía centrarse en acrecentar la autonomía lo...

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• Resumen
• Introducción
• Participación del FMI en las cuestiones sociales
• Desarrollo económico y social sostenido: La perspectiva del FMI
• Dimensión social del asesoramiento del FMI en materia de políticas
• Asistencia técnica
• Colaboración con otras instituciones en la elaboración y seguimiento de los programas
• Mejora del aporte del FMI
• Recuadros
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