Ajustement budgétaire : principes directeurs

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 1996
• eBook ISBN: 9781557755810

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Table des matières

Préface

Introduction

Quand rajustement budgétaire est-il nécessaire?

L’impact de la politique budgétaire sur les objectifs de la politique macroéconomique

Inflation

Solde des transactions courantes

Croissance

Ajustement budgétaire et viabilité économique

Interactions avec les autres moyens d’intervention

Comment évaluer l’orientation de la politique budgétaire?

Conséquences budgétaires des différents modes de financement du déficit

Autres indicateurs servant à évaluer les choix budgétaires

Sensibilité de l’évaluation à l’horizon temporel de l’analyse

Définition des comptes publics aux fins de l’analyse macroéconomique

Champ couvert par les opérations du secteur de l’État

Détermination du moment d’impact des opérations budgétaires

Définition du «solde budgétaire global»

Quelle doit être l’ampleur ae l’ajustement budgétaire?

Le cadre de l’ajustement budgétaire

L’ampleur de l’ajustement budgétaire

Réduction du déficit budgétaire

Qualité de l’ajustement

Comment réaliser l’ajustement budgétaire?

Mesures visant à améliorer le système fiscal et à accroître les recettes

Caractéristiques recommandées pour le système fiscal

Caractéristiques des principaux impôts

Rationalisation des dépenses

Réduction des dépenses à court terme

Réforme structurelle des dépenses publiques

Notes

Références bibliographiques

Encadrés

1. Une politique budgétaire excessivement expansionniste peut être préjudiciable à la croissance

2. Les effets de la politique budgétaire sur le taux de change

3. Les activités quasi budgétaires des institutions financières publiques

4. Circonstances justifiant un excédent budgétaire

5. Assistance technique

6. Dispositifs de protection sociale

7. Réforme de l’administration de l’impôt

8. Budget et maîtrise de l’évolution des dépenses

Ajustement budgétaire et viabilité économique

Les responsables de la politique économique ont pour tâche importante de veiller à maintenir la croissance sur un sentier non inflationniste et viable à long terme. Les pouvoirs publics peuvent certes promouvoir une forte croissance à court terme, mais semer ce faisant le germe de difficultés pour l’avenir: un gonflement de la dette publique qui deviendra intenable ou un déséquilibre des comptes extérieurs qu’il sera impossible de financer. Par conséquent, des mesures d’assainissement des finances publiques peuvent être nécessaires à court terme pour éviter que la situation budgétaire ne devienne intenable dans le futur. La viabilité de l’économie peut donc être examinée sous l’angle de la balance des transactions courantes, de la dette publique et de l’impact futur des engagements non provisionnés découlant de la politique budgétaire actuelle.

• Solde extérieur courant. Le solde des transactions extérieures courantes n’est pas viable s’il ne peut être financé de façon durable par des entrées de capitaux aux conditions du marché et s’il ne permet pas à l’économie de croître convenablement, dans la stabilité des prix ou empêche le pays d’assurer intégralement le service de sa dette extérieure.

L’évaluation de cette viabilité à moyen terme est une opération complexe, qui repose sur des projections de variables comme la demande émanant des partenaires commerciaux, les cours mondiaux des produits exportés et importés, l’évolution future de l’offre d’exportations et de la demande d’importations, les flux de capitaux empruntant le circuit des marchés, le volume de la dette extérieure et le coût du service y afférent, ainsi que les perspectives de l’épargne et de l’investissement du secteur privé. Étant donné que l’ajustement forcé—qu’imposerait par exemple un tarissement des financements extérieurs—est très coûteux, le souci de la viabilité du solde extérieur courant est en général une raison majeure d’adopter une politique de stabilisation budgétaire.

Encadré 1. Une politique budgétaire excessivement expansionniste peut être préjudiciable à la croissance

Un excès de demande, dû à une politique budgétaire trop expansionniste, est souvent à l’origine des problèmes d’ajustement et de croissance. Ce type de politique cause en général des hausses de prix et une dégradation du solde extérieur courant. Les pouvoirs publics tentent souvent de remédier à cette situation en réglementant les prix intérieurs, et en imposant des restrictions au commerce extérieur et aux opérations de change. Ces mesures aggravent toutefois les déficiences de l’offre, car les ressources sont encore moins bien affectées et, à cause du manque de biens de production importés, les capacités intérieures ne peuvent pas être utilisées de façon optimale et l’expansion des exportations est limitée. Si la politique budgétaire expansionniste est poursuivie, la balance des paiements continue de se détériorer et l’inflation s’accélère. La confiance s’effrite, ce qui fait diminuer les entrées de capitaux ou en provoque la fuite, et réduit par conséquent les ressources financières du pays. Un cercle vicieux peut alors s’enclencher: la politique expansionniste aboutit à une érosion de la base d’imposition (en particulier de l’assiette des taxes à l’importation) et le déficit budgétaire devient de plus en plus difficile à maîtriser. A ce point, le pays doit faire face à la fois à une croissance faible ou négative et à des problèmes fondamentaux d’ajustement extérieur. Ce scénario décrit assez fidèlement la situation réelle de nombreux pays.

• Deite publique. Il est courant que l’État emprunte pour financer ses activités. Ce mode de financement devient dangereux si on laisse la dette publique prendre des proportions de plus en plus importantes, par rapport au produit intérieur brut (PIB). Les dangers sont de plusieurs ordres et dépendent à la fois de la nature de la dette et du niveau du ratio d’endettement (dette/PIB). À l’évidence, plus la dette publique est élevée, moins le pays peut se permettre un déficit, et plus il doit prendre rapidement des mesures d’ajustement lorsque les déséquilibres macroéconomiques commencent à menacer la stabilité. Or, ce sont précisément les pays très endettés qui risquent le plus d’accuser des déficits, étant donné que la charge des intérêts devient rapidement une composante importante (et incontournable) des dépenses publiques. Les problèmes liés à la viabilité de la dette publique sont examinés plus en détail dans les deux sections suivantes,

Un taux d’endettement qui est élevé ou qui augmente peut suffire à créer des difficultés macroéconomiques et des déséquilibres. Lue lourde dette extérieure fragilise la situation budgétaire (de même que le taux de change) face à l’évolution des marchés de capitaux internationaux. L’anticipation des conséquences que le service d’une lourde dette intérieure peut avoir pour l’avenir—notamment la perspective d’un alourdissement sensible de la charge fiscale ou d’une résorption inflationniste de la dette par la création monétaire—risque d’entamer la confiance des marchés. Cela renvoie au problème plus général de la crédibilité et au fait que l’on accorde de plus en plus d’importance non seulement à la dette, mais aussi au déficit budgétaire pour juger de la détermination des dirigeants dans la lutte contre l’inflation,

En simplifiant à l’extrême, la dette publique cesse d’être viable s’il apparaît qu’elle va augmenter indéfiniment en proportion du PIB ou si le coût du service y afférent absorbe un montant excessif de ressources. Il n’y a pas de critère absolu pour évaluer la viabilité d’une position d’endettement donnée mais il convient de considérer les projections de diverses variables comme le taux d’intérêt, le taux de croissance économique et les recettes et les dépenses publiques. Il commence en général à y avoir un problème de viabilité lorsque les paiements exigibles au titre des intérêts de la dette publique augmentent plus vite que les recettes.

• Engagements non provisionnés. Les pouvoirs publics adoptent souvent des mesures budgétaires qui, à court terme, occasionnent des coûts limités mais qui, à moyen ou à long terme, peuvent entraîner une augmentation des dépenses considérable, voire insoutenable. Dans certains cas, il est facile de prévoir quelles seront les conséquences futures de ces mesures: il est évident, par exemple, que les engagements pris en ce qui concerne le paiement des retraites posent un problème si l’on s’attend à un vieillissement de la population. Souvent, au contraire, il peut être assez difficile de savoir à l’avance si une mesure donnée risque de provoquer une expansion ingérable des dépenses (par exemple, combien coûtera la garantie d’emploi pour tous les diplômés de l’université, ou quelle sera la hausse des coûts médicaux à la charge du régime public d’assurance-maladie). ll peut être nécessaire d’agir tôt pour éviter d’avoir à prendre ultérieurement des mesures radicales, et par conséquent plus difficiles.

Interactions avec les autres moyens d’intervention

L’analyse qui précède fait ressortir l’importance de la politique budgétaire pour la réalisation des objectifs de la politique macroéconomique; encore faut-il voir comment les mesures d’ajustement budgétaire s’intègrent avec les autres instruments de ta politique macroéconomique. Les interactions importantes se situent au carrefour avec la politique de change, la politique monétaire et diverses réformes structurelles.

• Taux de change. La stabilisation budgétaire n’est pas suffisante pour atteindre les objectifs d’ajustement à la fois internes et externes. Si l’austérité budgétaire est la seule arme employée pour résorber le déficit extérieur courant, on risque des problèmes intérieurs, comme le chômage et une faible croissance. Pour éviter ces déséquilibres, il peut être nécessaire d’accompagner la stabilisation budgétaire de mesures destinées à augmenter le prix des biens faisant effectivement ou potentiellement l’objet d’échanges internationaux (biens échangeables) par rapport au prix de ceux qui ne peuvent être vendus que dans le pays (biens non échangeables); il s’agit, en d’autres termes, de provoquer une dépréciation réelle de la monnaie nationale. Les mesures de ce type permettent, pour un niveau donné de la production, d’enregistrer un solde extérieur courant plus favorable et elles prennent généralement la forme d’une dévaluation, qui porte sur la valeur de change nominale.

La politique budgétaire et la politique du taux de change influent l’une sur l’autre. Une dépréciation nominale de la monnaie a en général un effet sensible sur le solde budgétaire et cet effet peut être soit positif, soit négatif, suivant la structure du budget. Si par exemple les dépenses en monnaies étrangères (comme les intérêts versés au titre de la dette extérieure) sont supérieures aux recettes en devises (comme les droits de douane et les recettes pétrolières), la dépréciation de la monnaie nationale accroît le déficit budgétaire. À l’inverse, les mesures de stabilisation budgétaire peuvent influer sur le taux de change, bien que l’effet exercé (soit une appréciation, soit une dépréciation de la monnaie) dépende probablement de la situation économique fondamentale (voir encadré 2).

En règle générale, rajustement du taux de change réel doit être étayé par des mesures budgétaires. Par exemple, dans le cadre d’un régime de change fixe, une dévaluation (c’est-à-dire une dépréciation en valeur nominale) a pour effet immédiat d’accroître les prix des biens échangeables mais, si les prix de biens non échangeables augmentent aussi dans des proportions comparables, alors le taux de change réel n’est pas modifié. Pour empêcher une hausse du prix des biens non échangeables, il faut généralement exercer sur la demande globale une action modératrice dont les principaux éléments sont souvent des mesures de stabilisation budgétaire.

• Politique monétaire. Les emprunts de l’Éta0t auprès du système bancaire influent généralement de façon déterminante sur l’expansion globale de la monnaie et du crédit. Aussi l’ajustement budgétaire est-il souvent un élément décisif d’une politique visant à freiner l’expansion monétaire. Si l’ajustement budgétaire n’est pas réalisé, la politique monétaire risque soit d’être excessivement expansionniste, soit d’imposer la rigueur au prix d’une contraction non souhaitable du crédit au secteur privé. L’orientation de la politique monétaire peut aussi influer sur la politique budgétaire. Une politique de rigueur monétaire, menée par exemple en vue de maintenir un taux de change nominal donné, risque (au moins à court terme) de provoquer une hausse du taux d’intérêt réel qui alourdit le coût du service de la dette publique et compromet la viabilité de la situation budgétaire.
• Politique structurelle. Les mesures d’ajustement structurel sont un élément crucial de toute politique visant à augmenter le taux de croissance économique réel ou à remédier à un chômage élevé. Un cadre macroéconomique stable est la meilleure garantie du succès de ces mesures. Dans cette optique générale, la stabilisation budgétaire peut être une condition nécessaire de l’ajustement structurel. Des modifications du système budgétaire peuvent aussi s’imposer en complément de certaines mesures structurelles. Par exemple, une réforme du tarif douanier—indispensable pour ouvrir l’économie au commerce extérieur—risque de réduire les recettes budgétaires et doit donc être compensée par un réaménagement des autres impôts. De même, la réforme des entreprises publiques peut avoir sur le budget d’importantes répercussions, tant positives que négatives. étant donné l’importance, dans de nombreux pays, des recettes fiscales que procurent ces entreprises et des transferts dont elles bénéficient.

Encadré 2. Les effets de la politique budgétaire sur le taux de change

Dans les pays industrialisés dotés de marchés de capitaux développés et où le jeu du marché détermine le taux de change, on ne peut pas prédire a priori dans quel sens ce dernier réagira sous l’effet des mesures budgétaires. On a noté dans certains cas qu’une augmentation du déficit va de pair avec une appréciation de la monnaie, parce que l’expansion budgétaire pousse à la hausse la production, les taux d’intérêt, les importations et les entrées de capitaux; cela suppose que l’orientation de la politique monétaire ne soit pas modifiée et qu’il y ait une grande mobilité des capitaux entre les pays industrialisés. Néanmoins, dans d’autres cas, il est arrivé que le déficit budgétaire entraîne une dépréciation de la monnaie. Cela tient peut-être à ce que l’expansionnisme budgétaire a fait craindre une aggravation du risque de change et du risque politique et a miné la crédibilité de la politique gouvernementale, tant monétaire que budgétaire.

Une incertitude comparable entoure l’effet de l’assainissement budgétaire sur le taux de change. D’après les modèles théoriques, une contraction budgétaire provoque une dépréciation de la monnaie nationale. Néanmoins, il est possible qu’elle entraîne une appréciation à court terme si elle parvient à résorber une large part du déséquilibre budgétaire, si elle est considérée comme irréversible et si elle marque l’abandon d’une politique laxiste qui faisait craindre que les avoirs intérieurs ...

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• Préface
• Introduction
• Quand rajustement budgétaire est-il nécessaire?
• Comment évaluer l’orientation de la politique budgétaire?
• Quelle doit être l’ampleur ae l’ajustement budgétaire?
• Comment réaliser l’ajustement budgétaire?
• Notes
• Références bibliographiques
• Encadrés