Unidades de Inteligencia Financiera : Panorama general

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• eBook ISBN:
  9781589063631
• Year: 2005

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1: Introducción

Desde mediados de los años ochenta se reconoce ampliamente y a escala internacional la necesidad de una estrategia moderna de lucha contra el lavado de dinero. Las negociaciones de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (1988) pueden considerarse como el punto de partida de esta tendencia. El privar a los elementos delictivos del producto de su actividad ha adquirido cada vez más importancia como arma contra el narcotráfico y, en los últimos tiempos, contra todo delito grave. Los avances en este campo se están imponiendo en la lucha contra la delincuencia organizada, la corrupción y el financiamiento del terrorismo, así como en la protección de la integridad de los mercados financieros.

A medida que los países fueron elaborando estrategias contra el lavado de dinero y descubriendo que las fuerzas del orden tenían acceso limitado a la información financiera que necesitaban, se hizo evidente que la estrategia exigía la participación del sistema financiero en la lucha contra el blanqueo de capitales, pero sin alterar las condiciones necesarias para que pueda funcionar con eficiencia¹. Los países también llegaron a la conclusión de que si el sistema exigía a las instituciones financieras divulgar transacciones sospechosas, se necesitaba una oficina o un organismo central encargado de evaluar y procesar los datos divulgados².

Las unidades de inteligencia financiera (UIF) comenzaron a aparecer aisladamente a principios de los años noventa, como consecuencia de la necesidad de un organismo central que recibiera, analizara y divulgara información financiera provechosa para combatir el lavado de dinero. Las UIF se multiplicaron en el curso de los 10 años siguientes, a tal punto que el Grupo Egmont, la asociación internacional que las congrega informalmente, tenía 94 miembros en 2004. En 2003, el Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) adoptó un conjunto revisado de recomendaciones contra el lavado de dinero que incluían por primera vez pautas explícitas sobre la creación y el funcionamiento de las UIF³. En los últimos años, conscientes de la importancia de las UIF en el marco de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD/LFT), el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, junto con varios de sus países miembros, han proporcionado asistencia técnica a distintos países para el establecimiento y afianzamiento de tales unidades.

Las UIF que conforman el Grupo Egmont cumplen con las mismas funciones básicas de recibir, analizar y difundir información financiera para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo⁴, pero las llevan a cabo de muchas maneras diferentes. Las autoridades que pretenden crear una UIF o reforzar la eficacia de las existentes tienen que tomar una serie de decisiones respecto a la forma en que se constituirán y funcionarán. Asimismo, los proveedores de asistencia técnica relativa a las UIF necesitan acceso a una amplia gama de información sobre los distintos aspectos de las UIF. Conviene entonces que los funcionarios de las UIF, las autoridades de los países y los proveedores de asistencia técnica tengan un panorama general del abanico de experiencias acumuladas por los países y las UIF.

Por otro lado, las UIF se enfrentan en la actualidad a una serie de dificultades especiales. El ámbito de sus responsabilidades se está ampliando a fin de que comprenda el financiamiento del terrorismo, además del lavado de dinero y los correspondientes delitos determinantes. La información financiera relativa al financiamiento del terrorismo difiere en muchos aspectos de la información financiera sobre otros delitos, y plantea por lo tanto cuestiones referentes a los métodos de análisis de la información y a la formación del personal de las UIF. La gama de organismos notificadores también se está expandiendo a fin de abarcar las profesiones no financieras, como los casinos, los proveedores de servicios a empresas y las profesiones jurídica y contable. Por este motivo, el carácter de los informes se ha tornado más variado, planteándose una vez más cuestiones relacionadas con los métodos de análisis y la formación del personal.

El presente documento tiene por objeto responder a las necesidades de información sobre las UIF. Entre los datos que se proporcionan constan, según corresponda, referencias a las normas pertinentes del GAFI. No obstante, cabe subrayar que este manual no es un instrumento de evaluación de las UIF ni un compendio de las evaluaciones de las UIF realizadas hasta la fecha. No se realiza ninguna exposición sistemática de las normas utilizadas para evaluar las estrategias ALD/LFT con respecto a las UIF. A fin de cerciorarse de que los mecanismos creados para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, incluidas las UIF, se ajusten a las normas internacionales, las autoridades deben consultar las 40 recomendaciones y la metodología adoptada por el GAFI y otros organismos que realizan evaluaciones ALD/LFT. El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otras instituciones ofrecen asistencia técnica para el establecimiento y afianzamiento de las UIF.

El Grupo Egmont de UIF, al que se hace referencia a lo largo del documento, se creó en 1995 con el fin de incentivar y facilitar el intercambio de inteligencia financiera entre países⁵. Se trata, más concretamente, de una organización informal que ofrece a las UIF un foro para que afiancen el respaldo a sus respectivos programas nacionales contra el lavado de dinero. El respaldo consiste, entre otras cosas, en la ampliación y sistematización del intercambio de datos de inteligencia financiera, el perfeccionamiento de los conocimientos especializados, la capacitación de los funcionarios y el fomento de una mejor comunicación entre las UIF mediante el uso de la tecnología⁶. (Véanse más detalles en elrecuadro 6.)

El documento está organizado de la siguiente manera. En elcapítulo 2 se analizan cuestiones relacionadas con el establecimiento de una UIF, con una descripción de los tipos de UIF. Elcapítulo 3 trata de las funciones básicas de las UIF: recepción y análisis de informes sobre transacciones sospechosas y de otra índole, y divulgación de la inteligencia financiera a las autoridades correspondientes. En elcapítulo 4 se examinan otras funciones que realizan ciertas UIF. En elcapítulo 5 se estudia el fortalecimiento de la eficacia de las UIF. En elcapítulo 6 se aborda el proceso de evaluación internacional de las UIF, y en el 7 se presentan algunas conclusiones.

2: Establecimiento de una UIF

Una UIF es, básicamente, un organismo que se encarga de reunir los informes sobre operaciones sospechosas que proporcionan las instituciones financieras y otras personas y entidades, analizarlos y difundir los resultados entre los organismos policiales internos y las UIF de otros países con el fin de combatir el lavado de dinero (véase el gráfico 1).

Gráfico 1. Flujo de información en una UIF típica

Fuente: Adaptado del informe anual de 2001 (apéndice III) de FINTRAC (Canadá)

La creación de una UIF es una medida importante de la lucha contra los delitos financieros. Por ello, debe basarse en consideraciones de política penal propias de cada país, y las características fundamentales de la UIF deben ser compatibles con el marco de supervisión, los sistemas jurídico y administrativo y las capacidades técnicas y financieras del país. A continuación se describe el proceso de creación de una UIF, el cual debe ceñirse a las normas y pautas internacionales que se analizan en la sección titulada “Consideraciones de índole internacional”. Como organismo público, la UIF debe gozar de la autonomía necesaria para desempeñar sus funciones y responsabilizarse de sus resultados. Este tema se analiza en la sección titulada “Autonomía y responsabilidad institucionales”. En la siguiente sección se abordan los aspectos organizativos y de personal.

Proceso de establecimiento de una UIF

La creación de una UIF es una señal de que las autoridades de un país están resueltas a reforzar la importancia que le asignan a la lucha contra los delitos financieros y de otra índole en su territorio, así como a la cooperación con otros países en esta materia. Una UIF eficaz puede contribuir de manera importante a la lucha contra tales delitos a escala nacional e internacional.

Si bien es posible que el establecimiento de una UIF obedezca a la necesidad de las autoridades de responder a llamamientos de la comunidad internacional, las decisiones relativas a las funciones y la forma de operación de la misma tienen que basarse en los objetivos de política, los recursos y las prioridades del país en cuanto a la lucha contra la delincuencia. Por otra parte, es necesario compatibilizar las responsabilidades de la UIF con las de los organismos nacionales existentes que participan en la lucha contra los delitos financieros, entre ellos los organismos policiales, supervisores y normativos.

El establecimiento de una UIF también implica disponer de recursos presupuestarios. Una buena administración pública exige definir los objetivos que se persiguen con su creación y dotarla de los medios para lograrlos, ya que tendrá la obligación de rendir cuentas. Hay que tener cuidado de que las responsabilidades de la UIF no rebasen su capacidad para cumplirlas en relación con los recursos previstos. En algunos casos, es posible que otros organismos cuenten con los recursos y la experiencia para desempeñar ciertas funciones mejor que la UIF, por ejemplo la supervisión del cumplimiento de los requisitos ALD/LFT. La superposición de funciones debe evitarse al máximo, pero si esto no es posible, convendría establecer mecanismos de coordinación para reducir a un mínimo los conflictos y elevar al máximo la cooperación entre los organismos participantes.

De lo anterior se desprende que tanto el establecimiento de una UIF como la definición de sus funciones y recursos deben basarse en un análisis de la situación del país en lo que se refiere a lavado de dinero, financiamiento del terrorismo y delitos graves en general. Al respecto, cabe señalar que una de las funciones críticas de la UIF es el intercambio de información con sus homologas. Además de los aportes que pueden esperarse de ella en la lucha contra la delincuencia en el país, a la UIF se le pedirá que atienda las solicitudes de información que presenten otras unidades.

También se deben tener en cuenta las características generales del sistema jurídico del país, así como las ventajas y desventajas que ofrecen los organismos públicos que podrían albergar a la UIF. Como se expone a continuación, el lugar que la UIF ocupe en la estructura gubernamental tiene que ajustarse a las características específicas de los sistemas jurídico y administrativo del país. De igual forma, hay que evaluar las ventajas y desventajas relativas de los organismos en los que es posible ubicar la UIF, ya que quizá no sea prudente incorporarla en una administración que no goce de la confianza de los que se encuentran bajo su autoridad. La creación de una UIF a menudo plantea desafios considerables para los países. En las pequeñas economías insulares, estos desafios pueden resultar enormes (véase el recuadro 8).

Decisiones fundamentales

El éxito de una UIF depende de que cuente con respaldo político, el cual es necesario para garantizar no solo que se adopte la ley que dispone su creación, sino también que la UIF reciba recursos presupuestarios suficientes para lograr su cometido.

Un análisis de la problemática que los delitos financieros plantean al país y de la contribución de la UIF al logro de los objetivos en materia de política penal servirá para esbozar el perfil, el tipo y las funciones de la UIF. Estos son algunos de los elementos esenciales de tal reseña:

• Los objetivos básicos de la UIF.
• La autoridad y las funciones necesarias para alcanzar sus objetivos.
• Todas las funciones que se le pedirá desempeñar además de las funciones básicas (por ejemplo, la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de notificación y de otro tipo de las entidades notificadoras, y el congelamiento de operaciones).
• Los medios para garantizar la autonomía operativa y la rendición de cuentas de la UIF.
• Los requisitos básicos para la notificación de operaciones: nombre de la entidad notificadora y asunto que se notifica (por ejemplo, operaciones sospechosas, operaciones en efectivo o transporte transfronterizo de efectivo).
• El tamaño general de la UIF (después de su puesta en marcha) en términos de presupuesto o personal, en relación con el flujo previsto de información entr...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Índice
• Prefacio
• Agradecimientos
• 1. Introducción
• 2. Establecimiento de una UIF
• 3. Funciones básicas de las UIF
• 4. Otras funciones de las UIF
• 5. Mejoramiento de la eficacia de las UIF
• 6. Evaluaciones internacionales de las UIF
• 7. Conclusiones
• Apéndices
• I. Declaración de Principios del Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera
• II. Procedimiento para ser reconocido como FIU por el Grupo Egmont
• III. El Grupo Egmont: Unidades de Inteligencia Financiera en el mundo
• IV. Nota interpretativa sobre la definición de Egmont relativa a la definición de Unidad de Inteligencia Financiera
• V. Grupo Egmont: Principios para el Intercambio de Información entre Unidades de Inteligencia Financiera para los casos de blanqueo de capitales
• VI. Grupo Egmont: Mejores prácticas para el intercambio de Información entre Unidades de Inteligencia Financiera
• VII. Las 40 Recomendaciones del GAFI (2003)
• VIII. Recomendaciones Especiales del GAFI sobre la financiación del terrorismo
• IX. Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo
• X. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
• XI. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
• Bibliografía
• Cuadros
• 1. Autoridad de la UIF para bloquear operaciones y congelar cuentas en ciertos países
• Gráficos
• Flujo de información en una UIF típica
• Organigrama típico de una UIF
• Recuadros
• 1. UIF de tipo administrativo
• 6. Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera
• 8. Las UIF en economías insulares en desarrollo muy pequeñas
• 9. Intercambio de información con otros organismos del mismo país
• Footnotes