La répression du financement du terrorisme : Manuel d'aide à la rédaction des instruments législatifs

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2003
• eBook ISBN: 9781589062634

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1. Introduction

Les pays membres du FMI et les autres juridictions qui souhaitent aligner leur législation sur les normes et règles établies par la communauté internationale dans le domaine de la lutte contre le financement du terrorisme sont confrontés à un certain nombre de choix. Les sources de ces normes et règles s’étendent des normes internationales juridiquement contraignantes, notamment celles contenues dans les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) et dans des conventions internationales telles que la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, jusqu’aux règles non contraignantes établies par des groupes de pays agissant de concert, par exemple, les huit Recommandations spéciales sur le financement du terrorisme du GAFI. Ces sources se recoupent largement, mais leur portée varie. La mise en œuvre de certaines de ces normes et règles nécessite une législation, mais peut être généralement assurée de différentes manières. Par conséquent, les pays doivent, pour satisfaire à leurs obligations internationales et répondre aux règles, opérer un certain nombre de choix relatifs au champ d’application et au contenu de la législation.

Le présent manuel a pour but d’aider les pays membres du FMI et d’autres juridictions à rédiger, de la manière la plus adaptée à leur situation particulière, la législation destinée à mettre en œuvre les obligations internationales et à s’aligner sur les règles internationales en matière de lutte contre le terrorisme.

Contexte

Les efforts déployés par la communauté internationale pour prévenir et réprimer le financement du terrorisme font partie d’un vaste mouvement visant à lutter contre tous les aspects du terrorisme. Ces efforts ont été consentis au niveau mondial et au niveau régional. Au plan mondial, l’Organisation des Nations Unies y participe depuis 1970¹. En 1972, l’Assemblée générale a institué le premier Comité spécial du terrorisme international², et, en 1994, elle a adopté une Déclaration sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international³. En 1996, l’Assemblée générale a institué un nouveau comité spécial en vue d’élaborer de nouvelles conventions internationales sur le terrorisme. C’est au sein de ce nouveau comité spécial qu’a été élaborée la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. En 2000, le comité spécial a commencé à œuvrer à l’élaboration d’une convention exhaustive sur le terrorisme international⁴.

Depuis 1985, le Conseil de sécurité se préoccupe également de la question du terrorisme et a ainsi institué, en 2001, le Comité contre le terrorisme, chargé de suivre l’application, par les États membres, des dispositions de la Résolution n° 1373 (2001) du Conseil de sécurité⁵. Auparavant, le Conseil de sécurité, dans ses Résolutions 1267 (1999)⁶ et 1333 (2000)⁷, avait décidé que les pays membres de l’ONU pourraient confisquer les avoirs des terroristes et des organisations terroristes identifiés par celui-ci. Un certain nombre de conventions ont également été adoptées au niveau régional⁸. Il existe donc une toile complexe d’instruments internationaux par lesquels les États se sont engagés à lutter contre le terrorisme. La lutte contre le financement du terrorisme est devenue un élément de premier plan, suite aux attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis et à l’adoption des Recommandations spéciales sur le financement du GAFI et de la Résolution n° 1373 (2001) ainsi qu’à l’institution du Comité contre le terrorisme. Par conséquent, outre l’encouragement de la coopération internationale dans la prévention et la répression des infractions de terrorisme, la communauté internationale s’est à présent engagée dans un programme ambitieux visant à prévenir le terrorisme en détectant et en supprimant ses sources de financement, et en érigeant en infraction la mise à disposition de ressources financières pour le terrorisme.

Le présent manuel fournit des exemples de mesures législatives qui peuvent être utilisés pour l’élaboration de lois mettant en œuvre les obligations internationales liées à la lutte contre le financement du terrorisme, telles qu’énoncées dans les Résolutions 1373 (2001), 1267 (1999), et 1333 (2000) dans la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, ainsi que pour se conformer aux règles établies par les huit Recommandations spéciales sur le financement du terrorisme édictées par le GAFI. Ces instruments concernent tous la lutte contre le financement du terrorisme, mais leur portée exacte diffère. La Résolution, en particulier, adopte une approche très large des mesures que les États doivent adopter pour lutter contre le financement du terrorisme. Elle comporte notamment des dispositions qui concernent le risque d’utilisation abusive, par les terroristes, du statut de réfugié politique. Le présent manuel décrit brièvement la Résolution 1373 (2001), mais seules les mesures qui concernent directement la lutte contre le financement du terrorisme seront examinées. Toutefois, chacune des prescriptions de fond de la Convention et des Recommandations spéciales sera examinée.

Structure du manuel

Le chapitre 2 du présent manuel présente les trois sources principales des obligations et règles internationales dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et se penche sur les principales questions qu’elles soulèvent. Le chapitre 3 décrit la législation déjà adoptée à cet égard par certains pays et examine les problèmes généraux que pose l’élaboration d’une telle législation. Le chapitre 4 présente en détail les aspects précis que doit couvrir la législation. Des exemples de législation sont fournis aux appendices VII (pour les pays de droit civil) et VIII (pour les pays de Common Law).

2. Les Sources des Normes et des Règles Internationales en Matière de Répression du Financement du Terrorisme

Les principales sources d’obligations internationales en matière de lutte contre le financement du terrorisme sont les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies et, en particulier, la Résolution n° 1373 (2001) (ci-après : «la Résolution») et les résolutions antérieures qui imposent le gel des avoirs terroristes identifiés, et la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (ci-après : «la Convention»). Outre ces sources formelles d’obligations internationales, le GAFI a publié, le 30 octobre 2001, huit Recommandations spéciales sur le financement du terrorisme (ci-après : «les Recommandations spéciales») et a invité tous les pays à les appliquer et rendre compte au GAFI sur leur mise en œuvre.

Ces diverses obligations et règles se recoupent dans une large mesure. Par exemple, la Résolution commune comme les Recommandations spéciales exhortent les pays à devenir parties à la Convention et à appliquer ses dispositions. De même, la Résolution, la Convention et les Recommandations spéciales traitent des aspects du gel, de la saisie et de la confiscation des avoirs financiers du terrorisme. La Convention impose aux États parties d’envisager l’adoption de certaines des règles contenues dans les quarante Recommandations du GAFI sur le blanchiment de capitaux. Hormis ces recoupements, chaque instrument contient des dispositions spécifiques. Ainsi, les Recommandations spéciales mentionnent les systèmes alternatifs de remise de fonds, les virements électroniques et les organisations à but non lucratif, trois sujets qui ne sont traités ni dans la Résolution ni dans la Convention.

Les trois principales sources d’obligations et de règles internationales, à savoir la Convention, la Résolution et les Recommandations spéciales du GAFI, seront analysées successivement.

La Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme

La Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme est le fruit d’une initiative française soutenue par le Groupe des Huit (G-8)⁹. En mai 1998, les ministres des Affaires étrangères du G-8 ont désigné la prévention de la collecte de fonds à des fins terroristes comme «un des [domaines] prioritaires pour une action complémentaire»¹⁰. À l’automne 1998, la France a lancé les négociations préalables à la Convention et a proposé un texte aux Nations Unies. En décembre 1998, l’Assemblée générale a décidé que la Convention serait élaborée par le comité spécial institué par la Résolution 51/210¹¹. Le texte de la Convention a été adopté par l’Assemblée générale le 9 décembre 1999¹². La Convention a été signée par 132 États et, au 30 avril 2003, elle était en vigueur dans 80 États.

La Convention contient trois obligations principales pour les États parties. Primo, les États parties doivent ériger le financement d’actes de terrorisme en crime au regard de leur droit interne. Secundo, ils doivent œuvrer en coopération étroite avec les autres États parties et leur prêter une assistance judiciaire pour les questions traitées par la Convention. Tertio, ils doivent adopter des mesures d’identification et de signalement d’indices de financement d’actes de terrorisme à la charge des institutions financières. Le tableau 1 dresse la liste des dispositions de fond de la Convention.

Tableau 1. Contenu synoptique de la Convention

Incrimination du financement d’actes de terrorisme

La Convention impose à chaque partie d’adopter des mesures pour a) ériger en crimes au regard de son droit interne les infractions liées au financement d’actes de terrorisme visées dans la Convention, et b) «punir [ces] infractions de peines appropriées compte tenu de leur gravit黹³. Commet une infraction au sens de la Convention toute personne qui, «par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l’intention de les voir utilisés ou en sachant qu’ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre [un acte de terrorisme au sens de la Convention]». L’élément mental et les éléments matériels de l’infraction sont examinés successivement ci-dessous.

L’élément moral

L’élément moral du financement du terrorisme au sens de la définition de la Convention présente deux aspects. Primo, l’acte doit être délibéré. Secundo, son auteur doit avoir l’intention de voir utiliser les fonds pour financer des actes de terrorisme, ou de savoir qu’ils seront utilisés à cette fin. Dans ce second aspect, l’intention et la connaissance constituent les deux branches d’une alternative. La Convention ne fournit aucune autre information sur ces deux aspects de l’élément moral, et il convient donc de les appliquer conformément au droit pénal général de chaque État partie.

Les éléments matériels

La définition de l’infraction de financement du terrorisme contenue dans la Convention comporte deux éléments matériels principaux. Le premier est celui du «financement». Le financement est défini de manière très large comme le fait de fournir ou de réunir des fonds. Cet élément est établi si une personne «par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds […]»¹⁴.

Le second élément matériel concerne ...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Avant-propos
• 1. Introduction
• 2. Les sources des normes et des règles internationales en matière de répression du financement du terrorisme
• 3. Légiférer pour se conformer aux normes et règles internationales
• 4. Notes pour la rédaction de certaines dispositions
• 5. Conclusion
• Appendices
• Bibliographie
• Encadrés
• Footnotes