Represión del financiamiento del terrorismo : Manual para la redacción de leyes

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• eBook ISBN:
  9781589062641
• Year: 2003

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1. Introducción

Los países miembros del FMI y otras jurisdicciones tienen varias opciones para conformar sus legislaciones a las normas y pautas establecidas por la comunidad internacional en lo relativo a la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Las fuentes abarcan desde normas internacionales jurídicamente vinculantes, como las consagradas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y en acuerdos internacionales como el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, hasta normas no vinculantes establecidas por grupos de países que actúan mancomunadamente, como las 8 Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo expedidas por el Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI). Si bien las fuentes tienen varios aspectos en común, hay diferencias en cuanto al alcance de cada una. La aplicación de algunas normas y pautas exige la creación de leyes, pero en muchos aspectos esa aplicación puede realizarse de distintas maneras. Por lo tanto, para atender sus obligaciones internacionales y cumplir con las normas, los países tienen que tomar varias decisiones sobre el alcance y el contenido de la legislación.

El presente Manual tiene por objeto ayudar a los países miembros del FMI y a otras jurisdicciones a elaborar la legislación necesaria para cumplir con las obligaciones y las normas internacionales relativas a la lucha contra el financiamiento del terrorismo ajustándose de la mejor manera posible a las circunstancias particulares.

Contexto

Los esfuerzos de la comunidad internacional para evitar y castigar el financiamiento del terrorismo forman parte de una campaña más global para combatir todos los aspectos del terrorismo. Se han desplegado gestiones a escala mundial y regional. En el ámbito mundial, las Naciones Unidas han abordado el tema desde 1970¹. En 1972, la Asamblea General creó el primer Comité Especial sobre el Terrorismo Internacional², y en 1994 adoptó una Declaración sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional³. En 1996, la Asamblea General estableció un nuevo comité especial para elaborar convenios internacionales sobre terrorismo, de cuyo seno surgió el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo. El comité ha venido trabajando desde 2000 en una convención general sobre el terrorismo internacional⁴.

El Consejo de Seguridad también se ha ocupado del tema del terrorismo desde 1985, y en 2001 creó el Comité de la Lucha contra el Terrorismo, cuya función es supervisar las respuestas de los estados miembros a las disposiciones de la resolución 1373 del Consejo de Seguridad (2001)⁵. Previamente, a través de las resoluciones 1267 (1999)⁶ y 1333 (2000)⁷, el Consejo de Seguridad había decidido que los países miembros de la ONU embargarían los activos de terroristas y organizaciones terroristas identificadas. También se han adoptado varios convenios de carácter regional⁸. Existe, por lo tanto, una red compleja de instrumentos internacionales que han comprometido a los Estados a combatir el terrorismo. La lucha contra el financiamiento del terrorismo se convirtió en un aspecto destacado de este esfuerzo a raíz de los ataques terroristas perpetrados en Estados Unidos en septiembre de 2001, la posterior adopción de las Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo emitidas por el GAFI y la resolución 1373 (2001), y el establecimiento del Comité de la Lucha contra el Terrorismo. De este modo, además de fomentar la cooperación internacional para la prevención y la represión de actos de terrorismo propiamente dichos, la comunidad internacional se ha embarcado en un ambicioso programa con miras a evitar el terrorismo a partir de la detección y eliminación de sus fuentes de financiamiento y la tipificación penal del financiamiento de actividades terroristas.

El Manual presenta ejemplos de medidas legislativas que pueden usarse para elaborar leyes que permitan cumplir con las obligaciones internacionales de lucha contra el financiamiento del terrorismo contempladas en las resoluciones 1373 (2001), 1267 (1999) y 1333 (2000) y en el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, así como observar las normas establecidas en las 8 Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo expedidas por el GAFI. Estos instrumentos abordan la lucha contra el financiamiento del terrorismo, pero cada uno con un alcance distinto. En concreto, la Resolución enfoca de manera muy amplia las medidas que los Estados deben tomar para combatir el financiamiento del terrorismo, abarcando, entre otras cosas, disposiciones sobre el posible abuso de la condición de refugiados por parte de los terroristas. En el Manual se resume el contenido de la resolución 1373 (2001), pero se analizan únicamente las medidas que inciden directamente en la lucha contra el financiamiento del terrorismo. No obstante, se abordan cada una de las disposiciones sustanciales del Convenio y de las Recomendaciones Especiales.

Sinopsis

En el capítulo 2 se exponen las tres fuentes principales de las que emanan las obligaciones y las normas internacionales para la lucha contra el financiamiento del terrorismo y se analiza la problemática conexa. En el capítulo 3 se presenta la legislación que ciertos países ya han adoptado al respecto y se examinan aspectos generales sobre su elaboración. En el capítulo 4 figuran análisis detallados sobre cuestiones específicas de la legislación. Los modelos de legislación constan en los apéndices VII (países de Derecho romano) y VIII (países de Derecho anglosajón).

2. Las Fuentes de Las Normas y Pautas Internacionales Para La Represión del Financiamiento del Terrorismo

Las obligaciones internacionales para combatir el financiamiento del terrorismo emanan principalmente de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas; concretamente, la resolución 1373 (2001) (en lo sucesivo, “la Resolución”) y las resoluciones previas que disponen el congelamiento de los activos de terroristas identificados, y el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo (en lo sucesivo, “el Convenio”). Además de estas fuentes oficiales, el 30 de octubre de 2001 el Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) expidió un conjunto de 8 Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo (en lo sucesivo, “las Recomendaciones Especiales”), e invitó a todos los países a ponerlas en práctica e informar al GAFI al respecto.

Hay una importante superposición de aspectos entre estas distintas obligaciones y normas. Por ejemplo, tanto la Resolución como las Recomendaciones Especiales invitan a los países a adherirse al Convenio y a aplicar internamente sus disposiciones. Asimismo, la Resolución, el Convenio y las Recomendaciones Especiales se refieren a los aspectos relacionados con el congelamiento, la incautación y el decomiso de los activos de terroristas. El Convenio requiere que los Estados Partes consideren la adopción de ciertas normas consagradas en las 40 Recomendaciones sobre el blanqueo de capitales expedidas por el GAFI. Aparte de estos y otros aspectos comunes, cada instrumento tiene disposiciones particulares. Por ejemplo, las Recomendaciones Especiales se refieren a los sistemas alternativos de envío de fondos, las transferencias por cable y las organizaciones sin fines de lucro, tres aspectos que no se tratan ni en la Resolución ni en el Convenio.

Las tres fuentes principales de las obligaciones y normas internacionales —a saber, el Convenio, la Resolución y las Recomendaciones Especiales del GAFI— se examinarán individualmente.

El Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo

El Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo es el resultado de una iniciativa francesa firmemente respaldada por el Grupo de los Ocho (G–8)⁹. En mayo de 1998, los Ministros de Asuntos Exteriores del G–8 reconocieron que la prevención del financiamiento del terrorismo es una cuestión prioritaria que exige acciones complementarias¹⁰. Hacia finales de 1998, Francia inició la negociación del Convenio y propuso un texto a las Naciones Unidas. En diciembre de 1998, la Asamblea General decidió encargar la elaboración del Convenio al comité especial establecido en virtud de la resolución 51/210¹¹. La Asamblea General aprobó el texto del Convenio el 9 de diciembre de 1999¹². Desde entonces, 132 Estados lo han suscrito y, al 30 de abril de 2003, estaba en vigor en 80 países.

El Convenio enuncia tres obligaciones básicas de los Estados Partes. Primero, deben tipificar el delito de financiamiento del terrorismo en su legislación penal. Segundo, deben cooperar ampliamente con otros Estados Partes y prestarles asistencia jurídica en relación con los asuntos contemplados en el Convenio. Tercero, deben establecer ciertos requisitos sobre la función de las instituciones financieras para la detección y presentación de pruebas del financiamiento de actos terroristas. En el cuadro 1 se enumeran las disposiciones básicas del Convenio.

Cuadro 1. Resumen del contenido del Convenio

Tipificación del financiamiento de actos de terrorismo como delito

El Convenio exige a las partes adoptar medidas para a) tipificar en su legislación interna los delitos de financiamiento de actos de terrorismo enunciados en el Convenio, y b) “sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su carácter grave”¹³. El financiamiento del terrorismo se define como un delito tipificado cuando una persona “por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer [un acto de terrorismo según la definición del Convenio]”. A continuación se examinan el componente doloso y los elementos sustanciales del delito.

El componente doloso

El Convenio define dos aspectos. Primero, el acto debe ser deliberado. Segundo, la persona que lo perpetra debe haber tenido o bien la intención de destinar los fondos al financiamiento de actos de terrorismo, o bien el conocimiento de que los fondos se utilizarían para tal fin. En este segundo aspecto, la intención y el conocimiento tienen carácter alternativo. Al ser esta toda la información que presenta el Convenio sobre estos dos aspectos del componente doloso, ambos se deben resolver de acuerdo con las leyes penales generales de cada Estado Parte.

Los elementos sustanciales

La definición del delito de financiación del terrorismo en el Convenio abarca dos elementos sustanciales. En primer lugar, “financiación” se define de manera muy amplia como la provisión o recolección de fondos. Este elemento se configura cuando una persona “por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos […]”¹⁴.

El segundo elemento sustancial se refiere a los actos de terror...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Prefacio
• 1. Introducción
• 2. Las fuentes de las normas y pautas internacionales para la represión del financiamiento del terrorismo
• 3. Cumplimiento de las pautas y normas internacionales a través de la legislación interna
• 4. Notas de redacción sobre cuestiones específicas
• 5. Conclusión
• Apéndices
• Footnotes