L'ajustement budgétaire comme instrument de stabilité et de croissance

James Daniel

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• eBook ISBN:
  9781589066021
• Year: 2006

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Table des matières

Préface

Introduction

I. Quant faut-il mettre en œuvre l’ajustement budgétaire?

L’ajustement budgétaire comme instrument de croissance et de lutte contre la pauvreté

L’ajustement budgétaire comme instrument de réduction de la vulnérabilité

L’ajustement budgétaire comme instrument de stabilité macroéconomique à court terme

II. Comment faut-il évaluer la position budgétaire?

Couverture du secteur public

À quel stade faut-il comptabiliser les opérations des administrations publiques?

Principaux indicateurs budgétaires

III. Comment assurer la réussite de l’ajustement budgétaire?

Calendrier et rapidité de l’ajustement

Ampleur de l’ajustement budgétaire

Qualité et viabilité de l’ajustement

IV. Comment mettre en œuvre l’ajustement budgétaire?

Amélioration de la fiscalité et mobilisation des recettes

Rationalisation des dépenses publiques et protection des pauvres

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer l’ajustement budgétaire?

Modernisation de l’administration des recettes

Gestion efficace des finances publiques

Efficacité des relations entre les administrations publiques

Bibliographie

Encadrés

1. Contractions budgétaires expansionnistes

2. Principales différences entre les éditions 2001 et 1986 du Manuel de statistiques de finances publiques

3. Politique budgétaire et ressources non renouvelables

4. Réforme de la fonction publique

5. Transparence budgétaire

6. Les dangers des exonérations temporaires d’impôt

7. Réforme de fond des dépenses publiques

8. Les principales questions posées par la réforme des retraites

9. Caractéristiques des services fiscaux spécialisés dans les gros contribuables

10. Suivi des dépenses visant à réduire la pauvreté

11. Reconstruction des institutions budgétaires dans les pays qui sortent d’un conflit

L’ajustement budgétaire comme instrument de stabilité macroéconomique à court terme

Les politiques budgétaires à court terme doivent être conformes aux objectifs à plus long terme. Les politiques de finances publiques peuvent ainsi contribuer à la gestion macroéconomique à court terme. Dans la plupart des cas, les ajustements budgétaires contribuent à atténuer la cyclicité (l’alternance des phases de récession et d’expansion), à réduire les déséquilibres marqués des soldes extérieurs courants et à contenir l’inflation. Lors des crises du compte de capital, ils permettent de restaurer la confiance, de soulager les contraintes financières et de soutenir la croissance.

Mener une politique de régulation conjoncturelle

La politique d’action conjoncturelle — qui consiste à accroître la demande globale pendant les phases de ralentissement et à la réduire quand la conjoncture s’améliore — peut contribuer à réagir aux variations normales de la demande globale et aussi aux chocs plus forts auxquels elle est confrontée (les chocs sur l’offre exigent d’ordinaire une réponse budgétaire neutre ou procyclique du fait que l’économie doit s’adapter à une moindre production potentielle). Certaines conditions préalables doivent néanmoins être réunies pour assurer le succès des politiques budgétaires qui visent à stabiliser la conjoncture (Hemming, Kell, and Mahfouz, 2000).

Les politiques budgétaire et monétaire doivent être bien coordonnées. La politique monétaire est généralement plus efficace en tant qu’instrument anticyclique dans la mesure où les modifications des taux d’intérêt peuvent être effectuées en quelques jours et rapidement inversées. Toutefois, les ajustements de la politique monétaire peuvent agir plus lentement sur la demande globale que ceux de la politique budgétaire. De plus, cette dernière apporte une stabilisation plus générale compte tenu de l’incidence de la fiscalité et des dépenses publiques sur les composantes de la demande globale qui sont sensibles au revenu et au taux d’intérêt.

Quand la politique monétaire ne permet pas de réagir aux variations de la production, la politique budgétaire doit jouer un rôle prépondérant. Cela arrive parfois quand le mandat de la banque centrale a pour objectif principal de maintenir l’inflation à un bas niveau, et non de stabiliser la production. Par ailleurs, si les taux d’intérêt nominaux sont proches de zéro, les options de politique monétaire sont limitées, car il est impossible de les abaisser. L’efficacité relative des politiques budgétaire et monétaire dépend aussi du régime de change. La politique budgétaire est relativement moins efficace dans un régime à taux flottant, mais plus efficace en cas de taux fixe.

Dans certaines circonstances, les politiques budgétaires anticycliques n’ont guère d’utilité pendant les phases de récession ou de fléchissement de la conjoncture. En particulier :

• En cas de fort déséquilibre des positions intérieure et extérieure, les politiques budgétaires anticycliques peuvent ne pas convenir. Même si l’économie ralentit ou entre en récession, la tâche prioritaire peut consister à éviter une poussée de l’inflation et un affaiblissement de la balance des paiements, ou à prendre des mesures pour y réagir.
• Les contraintes financières peuvent imposer un plafond au déficit budgétaire. Nombre d’économies de marché émergentes et de pays à faible revenu ont des difficultés pour emprunter compte tenu du sous-développement de leur système financier et du fait qu’ils ne peuvent pas facilement solliciter les marchés financiers extérieurs.

Même si une politique budgétaire anticyclique est judicieuse, elle peut ne pas avoir l’effet recherché sur la demande globale. Certains facteurs peuvent contribuer à en diminuer l’incidence. En outre, les contractions budgétaires peuvent avoir des effets expansionnistes dans certaines circonstances (encadré 1).

Encadré 1. Contractions budgétaires expansionnistes

À court terme, les compressions budgétaires peuvent avoir un effet d’expansion sur l’économie. Les différents ajustements budgétaires auxquels ont procédé le Danemark et l’Irlande ont été particulièrement bien étudiés, et divers éléments témoignent de contractions budgétaires expansionnistes dans d’autres pays, notamment dans des économies de marché émergentes fortement endettées comme la Turquie. Ces épisodes expansionnistes présentent diverses caractéristiques :

• Ils sont associés aux mesures d’assainissement des finances publiques mises en œuvre dans les pays fortement endettés. Grâce à la crédibilité qu’acquiert l’administration centrale en se montrant à même d’assumer le service de la dette et au recul de la menace d’une augmentation de l’impôt et d’un défaut de paiement, les primes de risque sur les taux d’intérêt diminuent, la confiance s’améliore et la demande globale est stimulée.
• Ils sont fonction de l’ampleur et de la composition de l’ajustement budgétaire et du financement du déficit. Les mesures de rééquilibrage visant à réduire les transferts et les salaires de la fonction publique donnent généralement de meilleurs résultats sur la croissance, comme celles qui entraînent une baisse du financement intérieur (voir à la section III, «Qualité et viabilité de l’ajustement»).
• Ils peuvent se manifester par une modification des schémas de consommation et d’investissement privés ou par la productivité des facteurs. L’évolution des schémas de consommation et d’investissement est principalement due à l’amélioration de la crédibilité et aux effets de richesse. La productivité des facteurs joue un rôle plus important dans les pays en développement (compte tenu de la moindre productivité des dépenses publiques).

• Les expansions budgétaires peuvent être annulées au moins partiellement. C’est notamment le cas quand l’augmentation de l’emprunt entraîne une hausse des taux d’intérêt et une appréciation de la monnaie nationale. Elles sont donc souvent assez peu efficaces dans les économies ouvertes à taux de change flottant.
• Face à une expansion budgétaire financée par l’emprunt, les particuliers qui n’ont pas de problèmes de liquidité peuvent accroître leur épargne afin de pouvoir assumer (par eux-mêmes ou par le biais de leurs héritiers) l’augmentation des impôts que le service de la dette exigera à l’avenir («effet d’équivalence ricardienne»). La compensation reste cependant partielle et sera fonction de l’ampleur du lissage de la consommation provoqué par les prêts et les emprunts des consommateurs, ainsi que de leur préférence temporelle (consommer aujourd’hui plutôt que dans l’avenir) par rapport à celle de l’État.
• La composition des mesures peut ne pas convenir. Ainsi, une augmentation des transferts profitant aux particuliers à revenu élevé qui ont une tendance relativement forte à épargner le revenu supplémentaire aurait une influence moindre sur la demande.
• Les délais de mise en œuvre peuvent être longs, par exemple parce que les mesures concernant l’impôt et les dépenses sont retardées par le processus politique et les procédures budgétaires.

Lorsque la politique budgétaire anticyclique est opportune, les recherches montrent que les stabilisateurs automatiques constituent le meilleur moyen de l’appliquer (FMI, à paraître). Les stabilisateurs automatiques sont fonction de la manière dont les recettes fiscales et certaines catégories de dépenses (par exemple les allocations de chômage) réagissent à la production, ce qui signifie qu’ils agissent rapidement et qu’ils s’inversent d’eux-mêmes. Leur utilisation est cependant quelque peu arbitraire, car ils traduisent des décisions passées concernant la structure de l’impôt et des dépenses, et ils sont généralement peu efficaces dans les économies de marché émergentes et les pays à faible revenu.

Les mesures discrétionnaires en matière de recettes et de dépenses peuvent aussi s’avérer utiles. On peut y avoir recours systématiquement pour renforcer ou compenser les stabilisateurs automatiques, selon que leur effet est trop faible ou trop fort, ou les garder en réserve pour réagir à des chocs majeurs sur la demande globale. Les mesures discrétionnaires présentent par ailleurs l’avantage de pouvoir être adaptées aux besoins de la stabilisation; elles peuvent notamment être dirigées vers les secteurs où elles auront la plus forte incidence sur les dépenses. Leurs principaux inconvénients tiennent au fait que les délais de mise en œuvre peuvent être longs, qu’elles ne peuvent pas être rapidement inversées et qu’elles engendrent souvent une situation procyclique, notamment en période de reprise.

Réduire les déséquilibres des soldes extérieurs courants

Un rééquilibrage des finances publiques peut s’avérer nécessaire pour faciliter un ajustement extérieur, en particulier pour réduire un déficit ou un excédent excessifs du solde extérieur courant (Easterly, Rodriguez, and Schmidt–Hebbel, 1994). Dans une relation d’identité ex post, le déficit budgétaire doit avoir pour contrepartie soit une épargne intérieure nette du secteur privé (un excédent de l’épargne privée par rapport à l’investissement privé), soit un déficit extérieur courant, soit une combinaison des deux⁷. Toutefois, la réduction du déficit (de l’excédent) budgétaire ne produira généralement pas une réduction égale du déficit (de l’excédent) des transactions courantes, étant donné que l’équilibre entre l’épargne et l’investissement du secteur privé sera lui aussi affecté. Par exemple, comme le crédit devient meilleur marché et plus abondant, la baisse du déficit budgétaire peut stimuler l’investissement privé et réduire l’épargne du secteur privé.

L’assainissement des finances publiques peut également appuyer l’ajustement des comptes courants du fait de son impact sur le taux de change réel⁸. L’ajustement budgétaire aura, par exemple, tendance à déprécier le taux de change réel en réduisant la demande — et donc le prix — des biens non échangeables, ce qui aura pour effet d’accroître la rentabilité relative du secteur des produits échangeables et de stimuler les exportations nettes. Par ailleurs, une dévaluation du taux de change nominal qui n’irait pas de pair avec un redressement des déséquilibres budgétaires agirait principalement sur l’inflation plutôt que sur le taux de change réel, et ne produirait donc pas d’ajustement extérieur significatif.

Lutter contre l’inflation (ou la déflation)

Le rééquilibrage des finances publiques peut agir sur l’inflation de façons multiples. À court terme, il peut avoir une incidence sur les prix du fait de son impact sur la demande globale. En effet, les achats publics de biens et de services non échangeables viennent grossir la demande globale, tandis que les transferts et les modifications de la fiscalité ont une incidence sur la demande privée. La hausse des prix administrés a également un effet sur le niveau des prix, tandis que l’augmentation des salaires de la fonction publique peut exercer des pressions sur les coûts⁹. Toutefois, une inflation soutenue exige généralement un accroissement régulier de la masse monétaire qui doit excéder la demande de monnaie. Les politiques budgétaires peuvent jouer un rôle majeur dans la mesure où l’émission de monnaie est liée au financement du déficit. À court terme, le financement monétaire du déficit est peu coûteux, mais, s’il perdure au-delà du nécessaire accompagnement de l’augmentation de la demande de monnaie, il favorise l’inflation et une offre monétaire excédentaire.

Le rééquilibrage des finances publiques peut aussi agir sur l’inflation par le biais de la demande de monnaie, notamment en fonction des anticipations inflationnistes, des taux d’intérêt et de la confiance. Ainsi, lorsque la politique monétaire est jugée accommodante, l’expansion budgétaire — même si elle est initialement financée par la banque centrale — peut rapidement amener à anticiper un accroissement de l’offre monétaire, et donc mener à l’inflation (Sargent and Wallace, 1981).

Financer un déficit en s’appuyant sur une forte inflation est particulièrement néfaste, et de plus en plus rare. Cela implique en effet de mobiliser des ressources aux dépens des personnes dont les avoirs ou les revenus nominaux sont fixes, personnes qui comptent généralement parmi les groupes les plus pauvres. Avec le temps, la perspective de collecter le prélèvement inflationniste s’amenuise : quand l’inflation augmente, les ménages et les entreprises réduisent leurs avoirs de réserve en monnaie nationale (après ajustement pour l’inflation) et cherchent d’autres moyens pour préserver la valeur de leurs actifs (comme les devises). Un taux d’inflation élevé peut aussi réduire les recettes provenant des impôts explicites en cas de r...

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• Contents
• Préface
• Introduction
• I. Quant faut-il mettre en œuvre l’ajustement budgétaire?
• II. Comment faut-il évaluer la position budgétaire?
• III. Comment assurer la réussite de l’ajustement budgétaire?
• IV. Comment mettre en œuvre l’ajustement budgétaire?
• V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer l’ajustement budgétaire?
• Bibliographie
• Encadrés
• Footnotes