Le présent manuel recense les défis macroéconomiques auxquels les pays à faible revenu risquent d’être confrontés s’ils commencent à recevoir une aide publique au développement (APD) nettement plus abondante que celle dont ils ont bénéficié précédemment. Cette liste de repères, dressée à partir d’une étude des travaux de recherche publiés, est un outil permettant d’élaborer des scénarios macroéconomiques indicatifs pour les différents pays en réponse à une expansion des flux d’aide. Par exemple, un des scénarios pourrait envisager un doublement de la part des transferts de ressources officielles dans le PIB d’un pays bénéficiaire, le niveau d’aide accru se maintenant pendant dix ans ou plus.

Les scénarios d’expansion de l’aide peuvent orienter les efforts déployés par un pays pour réaliser les OMD.

1.1. Atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement

L’élaboration de ces scénarios s’inscrira le plus probablement dans le contexte des efforts déployés par un pays pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) avec le soutien de la communauté internationale des bailleurs de fonds.

L’estimation des coûts de la réalisation des OMD est très variable. Le communiqué de Gleneagles du G-8 (Groupe des Huit, 2005) appelle à une augmentation des flux d’aide annuels vers l’Afrique de 25 milliards de dollars à l’horizon 2010, tandis que le projet des Nations Unies pour le Millénaire (2005) prône un accroissement des ressources annuelles de 33 milliards de dollars pour réaliser les OMD en Afrique. Dans le droit fil des propositions du G-8, la Banque mondiale et le FMI (2005) soutiennent que l’APD supplémentaire que l’Afrique pourrait utiliser efficacement pour le développement de l’infrastructure et des ressources humaines se situe, selon des estimations prudentes, aux alentours de 14 à 18 milliards de dollars par an de 2006 à 2008, puis de 24 à 28 milliards de dollars d’ici à 2015. L’APD (y compris l’allégement de la dette) annuelle à l’Afrique subsaharienne s’établit en moyenne à 17 milliards de dollars par an entre 2000 et 2003.

1.2. Déterminer les flux d’aide récents à destination de l’Afrique

Les chiffres de la Banque mondiale (2005) indiquent que les transferts officiels nets au profit des différents pays africains ont varié sensiblement au cours des vingt-cinq dernières années (voir le tableau A.2.1 en appendice). Sur les 44 pays étudiés par le Département Afrique du FMI, 14 ont reçu, en moyenne, des transferts officiels nets équivalant à 5 % du PIB ou moins entre 1980 et 2003. Il s’agit généralement des pays les plus riches — en termes de PIB par habitant —, et certains sont des producteurs de pétrole. Vingt-quatre pays ont reçu en moyenne de 6 à 16 % du PIB, tandis qu’un groupe de six pays, principalement des économies de petite taille, ont reçu et absorbé de manière continue des transferts dépassant 20 % du PIB. Beaucoup de pays ont aussi reçu des flux d’aide importants à l’issue d’un conflit¹.

Un petit nombre de pays d’Afrique ont connu récemment des accroissements modestes de l’aide (tableau 1)². Les cinq pays figurant dans le tableau ont tous bénéficié d’un allégement de la dette au cours de la période, ce qui a permis à certains d’entre eux d’apurer leurs arriérés extérieurs et d’augmenter leurs flux nets d’aide. Pour évaluer l’incidence d’un accroissement de l’aide, il convient de tenir compte, outre des flux officiels, des flux privés (par exemple, l’investissement direct étranger). Si, par exemple, une augmentation importante de l’aide est contrebalancée par une baisse des flux privés (comme c’est le cas pour le Mozambique), les enjeux de leur gestion au niveau global sont très différents.

Tableau 1. Profils des flux entrants d’aide dans cinq pays africains

(En pourcentage du PIB)

Source: FMI (2005d).

Note: Les chiffres en caractères gras correspondent à des périodes de forte augmentation de l’aide.

¹ En Éthiopie, en Ouganda et en Tanzanie, l’exercice budgétaire débute en juillet. Par conséquent, les données de 1999, par exemple, concernent la période de juillet 1998 à juillet 1999.

1.3. Utilisation des scénarios d’expansion pour définir les politiques appropriées

L’élaboration de scénarios d’expansion de l’aide à moyen terme a pour but d’identifier certaines des mesures et des politiques essentielles qui peuvent aider un pays à absorber un niveau supérieur d’aide et à garantir que l’aide soit utilisée de manière efficace. Ces scénarios n’entendent pas être des prédictions inconditionnelles de l’incidence réelle de l’expansion des flux d’aide. Ils sont destinés à illustrer l’incidence potentielle d’une augmentation soutenue de l’aide extérieure si le pays met aussi en œuvre des politiques économiques qui lui permettent d’utiliser et d’absorber les flux d’aide postulés sans nuire à l’environnement macroéconomique ni le déstabiliser. Les scénarios peuvent aider les pays à éviter le type de problèmes d’absorption qui peut dissuader les bailleurs de fonds d’offrir une aide accrue, et empêcher les États bénéficiaires de la dépenser de manière efficace: des problèmes tels qu’une augmentation de l’inflation, un gros déficit de compétences et d’autres goulets d’étranglement, ou une perte importante de compétitivité à l’échelle internationale. Cela dit, les scénarios d’expansion n’ont pas vocation à déterminer le point auquel une économie ne sera plus en mesure d’absorber efficacement des flux d’aide accrus, c’est-à-dire le point où les difficultés commencent à l’emporter sur les avantages. Ce point est difficile à prévoir.

Les scénarios d’expansion de l’aide peuvent permettre de définir des mesures ou des politiques susceptibles de garantir que les pays absorbent davantage d’aide et l’utilisent avec efficacité.

Les scénarios d’expansion de l’aide à moyen terme peuvent être des outils dynamiques. En effet, ils peuvent être actualisés régulièrement pour traduire l’évolution des visions à moyen terme tant des bailleurs de fonds que des pays bénéficiaires (voir la section 1.5.7 sur le suivi et l’évaluation).

1.4. Adapter le scénario d’expansion aux besoins du pays

Il existe essentiellement trois démarches pour élaborer les scénarios d’expansion. La forme précise du scénario doit tenir compte des objectifs du pays et de la disponibilité des autres informations. Certains pays peuvent décider d’élaborer un scénario pour l’inclure dans leur DSRP.

1.4.1. Établir les coûts des OMD non liés au revenu

Cette approche évalue les implications macroéconomiques d’un scénario budgétaire basé sur un calcul explicite des coûts de la réalisation des OMD qui ne sont pas liés aux niveaux de revenu (par exemple, ceux qui concernent la santé, l’éducation et l’accès à l’eau). L’opération du calcul des coûts, effectuée d’ordinaire avec l’aide de partenaires au développement comme la Banque mondiale et l’Organisation des Nations Unies, donne une appréciation des ressources nécessaires dans chaque secteur. Elle peut également donner des exemples des choix à faire entre les politiques, les ressources et les résultats macroéconomiques et mettre en évidence les goulets d’étranglement de l’offre auxquels il faut remédier.

1.4.2. Prévoir l’impact macroéconomique de divers niveaux d’aide

Une deuxième démarche consiste à évaluer l’impact macroéconomique d’un accroissement significatif mais arbitraire de l’aide extérieure (par exemple, un doublement de l’aide rapportée au PIB). On postule ici un niveau supérieur de ressources, mais sans calcul explicite des coûts des OMD. Le scénario d’expansion indique de quelle manière ces ressources pourraient être utilisées dans une projection budgétaire (y compris les choix à faire entre secteurs ou OMD concurrents) ainsi que l’incidence potentielle de dépenses plus élevées sur les grands indicateurs macroéconomiques. Cette approche pourrait convenir lorsqu’il n’existe pas de calcul explicite des coûts des OMD ou lorsque les ressources supplémentaires postulées sont jugées trop importantes pour qu’un pays puisse les absorber sans retombées macroéconomiques préjudiciables. Même en l’absence d’un calcul exhaustif des coûts des OMD, il est utile d’établir des estimations grossières de l’expansion pour mettre les questions importantes sur la table en vue d’une discussion entre les autorités du pays et les bailleurs de fonds.

1.4.3. Viser un taux de croissance particulier

La troisième approche consiste à évaluer les répercussions d’un taux de croissance précis dans un environnement d’expansion de l’aide. On fixe des taux de croissance cibles dans le but de réaliser l’OMD lié à la pauvreté monétaire, on postule l’existence de ressources extérieures plus élevées, et l’analyse suggère quel type d’améliorations de la productivité et/ou autres politiques pourraient être nécessaires pour atteindre les objectifs macroéconomiques pour une augmentation donnée de l’aide.

1.5. Estimer l’aide supplémentaire et déterminer les politiques appropriées

Le volume de l’aide supplémentaire et les politiques macroéconomiques et sectorielles requises pour atteindre les OMD varieront d’un pays à l’autre. Pour fixer les postulats appropriés pour l’élaboration du scénario d’expansion de l’aide à moyen terme, les pays devraient rechercher l’aide et les conseils de partenaires du développement, en particulier de la Banque mondiale. Il se peut que, pour certains pays, la Banque mondiale, l’Organisation des Nations Unies (ONU) ou d’autres bailleurs de fonds aient déjà établi des évaluations sectorielles détaillées des coûts estimatifs et des politiques sectorielles nécessaires pour réaliser les différents OMD³.

Lorsque cette analyse des coûts est disponible, elle constitue un fondement important pour les projections macroéconomiques liées à l’expansion de l’aide. Toutefois, comme nous l’avons noté, faute d’un processus systématique de calcul des coûts des OMD, il peut être nécessaire de fonder les projections d’expansion sur des hypothèses plus générales. De plus, si les besoins d’aide prévus sont jugés irréalistes, il pourrait être opportun d’élaborer un scénario d’expansion moins ambitieux tablant sur des ressources extérieures plus limitées et mettant alors en évidence les choix à faire pour concilier des objectifs stratégiques concurrents.

En estimant les coûts de la réalisation de chaque OMD, on met en évidence les choix à opérer pour concilier différents objectifs stratégiques.

1.5.1. Quantifier les nouveaux flux d’aide

Dans ces trois approches, plusieurs hypothèses ou appréciations fondamentales doivent être formulées quant au degré d’augmentation de l’aide. On citera notamment:

le niveau attendu de l’aide extérieure supplémentaire
la période durant laquelle l’aide accrue sera disponible
l’échéance à laquelle l’aide retrouvera ses niveaux «normaux»
les secteurs dans lesquels les ressources supplémentaires seront utilisées (santé, éducation, routes, infrastructure, par exemple)
la durée pendant laquelle les différents budgets sectoriels seront augmentés
les hypothèses de financement à court terme (trois ans, par exemple) sont-elles suffisamment réalistes pour être incorporées dans le Cadre de dépenses à moyen terme?
l’aide supplémentaire prendra-t-elle la forme d’un financement de projets ou d’un soutien budgétaire, sera-t-elle fournie sous forme de dons ou de prêts...

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Contents
Glossaire des termes et abréviations
Préface
Remerciements
1. Les effets macroéconomiques de l’expansion de l’aide
2. Gérer le taux de change réel
3. Utiliser la politique monétaire pour la stérilisation et la gestion de l’inflation
4. Mobiliser des recettes intérieures suffisantes
5. Prévoir l’incidence de l’augmentation de l’aide sur la croissance économique
6. Relever d’autres défis budgétaires
7. Renforcer la gouvernance
8. Maintenir la viabilité de l’endettement
9. Résumé: cinq lignes directrices essentielles
Appendice 1. La relation entre les flux d’aide et les taux de change en Afrique subsaharienne
Appendice 2. Retombées macroéconomiques de l’aide
Bibliographie
Encadré
Footnotes

Les défis macroéconomiques de l'expansion de l'aide à l'Afrique : Repères à l'intention des praticiens

Les défis macroéconomiques de l'expansion de l'aide à l'Afrique : Repères à l'intention des praticiens

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1. Les effets macroéconomiques de l’expansion de l’aide