Ajuste fiscal para la estabilidad y el crecimiento

James Daniel

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• eBook ISBN:
  9781589066038
• Year: 2007

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Índice

Prefacio

Introducción

I. ¿Cuándo es necesario el ajuste fiscal?

Ajuste fiscal para el crecimiento y la reducción de la pobreza

Ajuste fiscal para reducir la vulnerabilidad

Ajuste fiscal para la estabilidad macroeconómica a corto plazo

II. ¿Cómo debe evaluarse la situación fiscal?

Cobertura del sector público

Cuándo registrar las transacciones del gobierno

Principales indicadores fiscales

III. ¿En qué reside el éxito del ajuste fiscal?

Calendario y velocidad del ajuste

Dimensiones del ajuste fiscal

Calidad y durabilidad del ajuste

IV. ¿Cómo debe llevarse a cabo el ajuste fiscal?

Mejora del sistema tributario y movilización de ingresos

Racionalización del gasto público y protección de los pobres

V. ¿Qué instituciones pueden ayudar al ajuste fiscal?

Modernización de la administración tributaria

Gestión eficaz de las finanzas públicas

Relaciones intergubernamentales eficaces

Bibliografía

Recuadros

1. Contracciones fiscales expansionistas

2. Principales diferencias entre el MEFP de 2001 y de 1986

3. Política fiscal y recursos no renovables

4. La reforma de la función pública

5. Transparencia fiscal

6. Riesgos de las vacaciones fiscales

7. Reforma fundamental del gasto público

8. Aspectos esenciales de la reforma de las pensiones

9. Características de las oficinas especializadas de grandes contribuyentes

10. Seguimiento del gasto destinado a reducir la pobreza

11. La reconstrucción de las instituciones fiscales en los países en situación de posconflicto

Ajuste fiscal para la estabilidad macroeconómica a corto plazo

La política fiscal a corto plazo ha de ser coherente con las metas a más largo plazo. Dentro de este contexto a más largo plazo, la política fiscal puede contribuir a la gestión macroeconómica a corto plazo. De la manera más tradicional, el ajuste fiscal puede contribuir a mitigar el carácter cíclico (recesiones y auges recurrentes), reducir los grandes desequilibrios de la balanza de pagos en cuenta corriente y contener la inflación. En las crisis de la cuenta de capital, el ajuste fiscal puede restablecer la confianza, aliviar las limitaciones de financiamiento y apoyar el crecimiento.

Aplicación de una política anticíclica

Una política fiscal anticíclica —es decir, que aumenta la demanda agregada durante las fases descendentes y reduce la demanda durante las fases ascendentes— puede desempeñar un cierto papel en lo que se refiere a responder tanto a las variaciones normales de la demanda agregada como a las mayores shocks de la misma (los shocks de la oferta suelen requerir una repuesta fiscal neutral o procíclica pues la economía tiene que ajustarse a un menor nivel de producto potencial). Sin embargo, para que una política fiscal anticíclica tenga éxito se han de satisfacer determinados requisitos (Hemming, Kell y Mahfouz, 2000).

La política fiscal debe estar bien coordinada con la política monetaria. La política monetaria es, en términos generales, un instrumento de política anticíclica más efectivo porque los cambios en las tasas de interés pueden realizarse en cuestión de días y pueden revertirse rápidamente. En cambio, los ajustes de la política monetaria pueden necesitar más tiempo que los ajustes de la política fiscal para influir en la demanda agregada. Además, la política fiscal contribuye a una estabilización de más amplia base a través de la repercusión de los impuestos y el gasto público sobre los componentes de la demanda agregada sensibles a la renta (además de sensibles a los intereses).

Cuando la política monetaria experimenta limitaciones para responder a las variaciones del producto, la política fiscal debe asumir un papel más central. Tal podría ser el caso si el mandato del banco central se centra en garantizar una inflación baja, más que en estabilizar el producto. Asimismo, si las tasas de interés nominal son próximas a cero, las opciones de la política monetaria son limitadas pues no es posible rebajar más las tasas de interés. La eficacia relativa de las políticas fiscal y monetaria dependerá asimismo del régimen cambiario. La política fiscal es relativamente menos efectiva en un régimen de tipos de cambio flexibles que en uno de tipos de cambio fijos.

En algunas circunstancias, la utilidad de una política fiscal anticíclica durante las fases descendentes y las recesiones resulta limitada. Y de manera muy especial:

• Si los desequilibrios internos y externos son grandes, la política fiscal anticíclica puede resultar inapropiada. Aunque la economía pueda encontrarse en declive o en recesión, puede resultar primordial evitar la subida de la inflación o responder a la misma, así como a una balanza de pagos debilitada.
• Las limitaciones financieras pueden establecer el tope máximo del déficit fiscal. Muchos países de mercados emergentes y países de bajo ingreso se enfrentan a limitaciones de su capacidad de endeudamiento, debido a unos sistemas financieros subdesarrollados y a la limitada capacidad para aprovechar los mercados financieros externos.

Aun cuando la política fiscal anticíclica sea apropiada, podría no tener el efecto deseado sobre la demanda agregada. Algunos factores podrían contribuir a que el efecto sea bastante reducido. Además, en determinadas circunstancias, las contracciones fiscales pueden resultar expansionistas (recuadro 1).

Recuadro 1. Contracciones fiscales expansionistas

La consolidación fiscal puede dar lugar a una expansión económica a corto plazo. Los episodios de consolidación de Dinamarca e Irlanda están especialmente bien documentados y hay pruebas de contracciones fiscales expansionistas en muchas otras regiones, en particular, en economías de mercados emergentes con un alto nivel de deuda, como Turquía. Estos episodios presentan una serie de características:

• Están relacionados con el ajuste fiscal en países muy endeudados. A medida que el gobierno gana credibilidad en cuanto a su capacidad de atender el servicio de su deuda y disminuye la amenaza de mayores impuestos e impago, desciende la prima de riesgo de las tasas de interés, aumenta la confianza y se estimula la demanda agregada.
• Son una función de las dimensiones y composición del ajuste fiscal y del financiamiento del déficit. En particular, las consolidaciones basadas en el recorte de las transferencias y los salarios públicos tienden a estar vinculadas con mejores resultados de crecimiento, al igual que aquellas que conducen a un menor financiamiento interno (véase, en la sección III, “Calidad y durabilidad del ajuste”).
• Pueden manifestarse a través de cambios en el consumo privado y la inversión o a través de la productividad de los factores. Los cambios en el consumo y la inversión se producen principalmente a través de los canales de efecto de la credibilidad y la riqueza. El canal del factor productividad es más importante en los países en desarrollo (debido a la menor productividad del gasto público).

• Las expansiones fiscales pueden quedar desplazadas, al menos en parte. Es lo que sucede cuando el aumento del endeudamiento causa que las tasas de interés suban y que el tipo de cambio se aprecie. Las expansiones fiscales tienden, por lo tanto, a resultar relativamente ineficaces en economías abiertas con tipos de cambio flexibles.
• En respuesta a una expansión fiscal financiada con deuda, las personas que no tienen limitaciones de liquidez pueden incrementar su ahorro con la finalidad de poder ellos (o sus hijos, a través de sus legados) pagar los mayores impuestos que serán necesarios en el futuro para el servicio de la deuda (el “teorema de la equivalencia ricardiana”). Sin embargo, es probable que la compensación sea parcial y que dependa del grado en que los consumidores puedan tomar en préstamo y prestar para suavizar el consumo, así como su grado de preferencia temporal (si desean consumir ahora en lugar de más adelante) con relación a la del gobierno.
• La composición de medidas puede ser inapropiada. Por ejemplo, los incrementos de transferencias que benefician a los individuos de rentas elevadas con tendencias relativamente marcadas a ahorrar más son menos eficaces en cuanto a influir en la demanda.
• Pueden producirse prolongados retrasos en la implementación, por ejemplo, debido a que las medidas tributarias y de gasto se sustentan en el proceso político y en los procedimientos presupuestarios.

Cuando la política fiscal anticíclica es apropiada, los estudios parecen indicar que puede ser mejor aplicarla a través de estabilizadores automáticos (FMI, de próxima publicación). Los estabilizadores automáticos tienen su origen en la receptividad que los ingresos tributarios y determinadas categorías de gasto (por ejemplo, las prestaciones por desempleo) encuentran en el producto, lo que quiere decir que surten efecto rápidamente y que revierten automáticamente. Sin embargo, los estabilizadores automáticos son un tanto arbitrarios, reflejo de las decisiones pasadas sobre la estructura de tributación y gasto, y sus efectos suelen ser débiles en países de mercados emergentes y países de bajo ingreso.

Las medidas discrecionales en el terreno de los impuestos y el gasto también pueden desempeñar un papel. Pueden utilizarse para estimular de forma rutinaria estabilizadores automáticos débiles o compensar los fuertes, o pueden tenerse de reserva para responder a mayores shocks de la demanda agregada. La ventaja de las medidas discrecionales es que pueden adecuarse a las necesidades de estabilización, en particular dirigiéndolas a donde vayan a tener la mayor repercusión sobre el gasto. Su principal inconveniente es que pueden verse sujetas a amplios retrasos en su implantación y no pueden revertirse rápidamente, y que han sido una fuente particular de prociclicalidad, sobre todo en fases ascendentes.

Reducción de los desequilibrios de la balanza de pagos en cuenta corriente

El ajuste fiscal puede resultar necesario para facilitar el ajuste externo, sobre todo para reducir déficits o superávits en cuenta corriente excesivos (Easterly, Rodríguez y Schmidt-Hebbel, 1994). Como identidad ex post, el déficit fiscal tiene que igualarse con el ahorro interno neto del sector privado (el diferencial del ahorro privado sobre la inversión privada), con un déficit de la balanza en cuenta corriente, o con una combinación de ambos⁷. Sin embargo, rebajar el déficit (superávit) fiscal no se traduce generalmente en una disminución lineal del déficit (superávit) en cuenta corriente, pues el equilibrio ahorro-inversión del sector privado también se ve afectado. Por ejemplo, un menor déficit fiscal podría estimular la inversión privada, pues los créditos devienen más baratos y abundantes, y reducir el ahorro del sector privado.

El ajuste fiscal puede contribuir asimismo al ajuste de la balanza en cuenta corriente a través de sus efectos sobre el tipo de cambio real⁸. La consolidación fiscal, por ejemplo, tiende a depreciar el tipo de cambio real al reducir la demanda, y por ende el precio, de los bienes no transables, lo que incrementa la rentabilidad relativa del sector de bienes transables e impulsa las exportaciones (netas). Y devaluar el tipo de cambio nominal sin corregir los desequilibrios fiscales puede afectar principalmente a la inflación más que al tipo de cambio real, con lo que no se consigue un ajuste externo significativo.

Lucha contra la inflación (o deflación)

La política fiscal puede afectar a la inflación a través de muchos canales. A corto plazo, puede influir en el nivel de precios a través de su impacto sobre la demanda agregada. Más específicamente, las compras públicas de bienes y servicios no transables se suman a la demanda agregada, mientras que las transferencias y los cambios impositivos afectan a la demanda privada. Las subidas de precios regulados también afectan al nivel de precios y los incrementos salariales en el sector público pueden inducir presiones sobre los costos⁹. Sin embargo, una inflación sostenida, requiere en general un aumento continuo de la oferta monetaria que sobrepase la demanda de dinero. La política fiscal puede desempeñar un papel central en la medida en que la creación de dinero se debe a un déficit de financiamiento. El financiamiento monetario del déficit es una fuente barata de financiamiento a corto plazo, pero si va más allá de dar cabida al aumento de la demanda monetaria, contribuye al exceso de oferta monetaria y a la inflación.

El ajuste fiscal puede asimismo afectar a la inflación a través de la demanda de dinero, inclusive por medio de las expectativas de inflación, las tasas de interés y la confianza. Por ejemplo, si se percibe que la política monetaria tiene por objeto dar cabida a una expansión fiscal —aunque inicialmente no la financie el banco central— puede levantar rápidamente expectativas de futuros aumentos de la oferta monetaria y, por tanto, conducir a la inflación (Sargent y Wallace, 1981).

Los déficits de financiamiento por depender de una elevada inflación resultan especialmente perniciosos pero cada vez más raros. Suponen obtener recursos a expensas de quienes poseen activos o ingresos nominales fijos, generalmente los grupos más pobres de la sociedad. Con el tiempo, el margen de recaudación del impuesto de la inflación se estrecha: cuando la inflación aumenta, los hogares y empresas reducen su tenencia de moneda nacional (tras ajustarse a la inflación) pues buscan alternativas para preservar el valor de sus activos (como la de una divisa extranjera). Una inflación elevada también puede deteriorar los ingresos procedentes de los impuestos explícitos si se producen retrasos en la recaudación (el “efecto Tanzi”) o la fuerte dependencia de impuestos específicos.

De forma análoga, una política fiscal expansionista puede contribuir a hacer frente a la deflación. Un recorte de impuestos a tiempo aumentará la renta disponible, lo que estimulará el consumo, y un mayor gasto público puede ayudar a que la producción cobre impulso y disminuya el desempleo. Sin embargo, la política fiscal se debe adecuar con el fin de estimular de forma creíble la demanda agregada. Lo ideal sería que los programas de gasto y las desgravaciones se dirigieran a los consumidores con bajos ingresos y a proyectos de buena calidad que favorezcan el retorno a la inversión privada.

Gestión de la crisis de la cuenta de capital

Las crisis de la cuenta de capital —es decir, la pérdida de la confianza de l...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright
• Contents
• Prefacio
• Introducción
• I. ¿Cuándo es necesario el ajuste fiscal?
• II. ¿Cómo debe evaluarse la situación fiscal?
• III. ¿En qué reside el éxito del ajuste fiscal?
• IV. ¿Cómo debe llevarse a cabo el ajuste fiscal?
• V. ¿Qué instituciones pueden ayudar al ajuste fiscal?
• Bibliografía
• Recuadros
• Footnotes