Evaluación de la OEI sobre la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI

International Monetary Fund. Independent Evaluation Office

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2008
• eBook ISBN: 9781589067349

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Capítulo 1: Introducción

1. A partir de mediados de los años ochenta, los préstamos del FMI estaban cada vez más condicionados a la aplicación de reformas estructurales orientadas a fortalecer la sostenibilidad del ajuste macroeconómico, fomentar el crecimiento, orientar la transformación de las economías en transición y, en los últimos años, a reducir la pobreza. Esta tendencia estaba relacionada con la creación de servicios a más largo plazo para los países de bajo ingreso y con los desafíos planteados por las economías en transición. La cobertura sectorial y temática de la condicionalidad estructural se amplió con el tiempo y abarcó los cambios en la legislación, las políticas y la estructura de los incentivos económicos, así como la reforma institucional.

2. El creciente uso de la condicionalidad estructural suscitó considerables críticas, como por ejemplo, que entraña una intrusión en el proceso doméstico de formulación de políticas y menoscaba la identificación de los países con las políticas; que no se centra en forma suficiente en las prioridades esenciales y sobrecarga la capacidad local; que no es útil porque si la identificación de los países con las reformas es sólida, es innecesaria, y si no existe dicha identificación, entonces es poco probable que sea eficaz, y que las condiciones impuestas en ámbitos tales como la reforma comercial y la privatización están basadas en consideraciones ideológicas y suelen aplicarse en la dirección equivocada¹. Además, muchas partes interesadas, tanto dentro como fuera del FMI, no están de acuerdo en que la institución participe excesivamente en las reformas que no constituyen el núcleo de sus atribuciones y competencia, y sostienen que se han producido casos en que la misión ha desbordado las esferas de incumbencia.

3. En respuesta a estas críticas, en septiembre de 2000 el Director Gerente del FMI emitió una nota preliminar de orientación para racionalizar la condicionalidad estructural (FMI, 2000). En esta nota se hacía hincapié en la necesidad de que los países miembros se identifiquen con las políticas económicas respaldadas por los acuerdos del FMI e introdujo el requisito de que las condiciones estructurales sean relevantes desde el punto de vista macroeconómico. Dos años después, el Directorio Ejecutivo aprobó las nuevas directrices sobre condicionalidad que exigen el uso “restringido” de las condiciones y estipulan que las condiciones deben ser “esenciales” para alcanzar los objetivos del programa (FMI, 2002). Se esperaba que las directrices sobre condicionalidad contribuirían a reducir el número de condiciones estructurales y a focalizarlas en ámbitos clave, y fortalecerían la participación de las autoridades nacionales en el diseño de los programas. En los párrafos siguientes, la publicación de la nota preliminar de orientación y la aprobación de las directrices sobre condicionalidad constituyen conjuntamente la denominada iniciativa de racionalización.

4. Esta evaluación abarca los programas aprobados en 1995–2004 y se centra en dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, ¿ha sido eficaz la condicionalidad estructural en la promoción de la reforma estructural?, es decir, ¿qué características con respecto al diseño y qué condiciones en los países contribuyen en mayor medida a la eficacia de la condicionalidad estructural? En segundo lugar, ¿cuál ha sido el impacto de la iniciativa de racionalización en el número de condiciones y su composición?

5. La estructura del informe es la siguiente. En el capítulo 2 se describen brevemente los métodos y los datos utilizados en la evaluación. En el capítulo 3 figura información de referencia sobre los programas respaldados por el FMI y el uso de las condiciones estructurales, y se presentan las principales conclusiones de la evaluación sobre la eficacia de la condicionalidad estructural. En el capítulo 4 se analiza la iniciativa de racionalización y se examina su impacto, y en el capítulo 5 se presentan las recomendaciones.

Capítulo 2: Métodos y datos

6. En los capítulos III–V del documento de referencia se describen con detalle las fuentes de datos y los métodos analíticos utilizados para la evaluación; a continuación se presenta un breve resumen.

7. En esta evaluación una condición estructural se define como una condición del programa que no sea una meta cuantitativa relacionada con la programación financiera de un acuerdo. El análisis se basa en la información proveniente de tres fuentes que coinciden parcialmente:

• i) La base de datos MONA. Para analizar el cumplimiento de la condicionalidad, así como el número de condiciones y la distribución sectorial de la condicionalidad estructural, se utilizó la base de datos empleada por el FMI para supervisar la evolución de los acuerdos. Esta base de datos, denominada MONA, incluye los datos sobre las 7.139 condiciones estructurales de los 216 programas respaldados por el FMI en 94 países que se aprobaron en 1995–2004.
• ii) Estudios documentales, 1999–2003. Los datos sobre una muestra de 43 programas aprobados entre 1999 y 2003 se utilizaron para analizar la profundidad estructural de las condiciones, es decir, el grado de cambio estructural que aportaría la implementación de estas condiciones, y su eficacia en la promoción de las reformas de seguimiento. Estos programas representan 1.567 de las 3.652 condiciones en los 103 programas aprobados durante ese período, y el análisis se basó en las 1.306 condiciones con respecto a las cuales se disponía de información sobre todas las variables pertinentes. De los 43 programas se seleccionaron aleatoriamente 30 y los 13 restantes a partir de una muestra estratificada, a fin de establecer un conjunto representativo de países para preparar los estudios de caso detallados descritos a continuación.
• iii) Estudios de caso detallados, 1999–2003. Se prepararon estudios de caso detallados de los programas respaldados por el FMI en 13 países con el objeto de analizar el diseño de los programas, examinar los factores determinantes de la eficacia y solicitar la opinión de las autoridades sobre este proceso. Los 13 estudios de caso se basaron en entrevistas con las autoridades, otras partes interesadas en los países y el personal técnico del FMI y del Banco Mundial, así como en un examen detallado de una amplia gama de documentos relacionados con los programas. Además, se solicitó a las autoridades de los países su opinión sobre los diversos aspectos del diseño de los programas, como el estilo de la negociación y el número, el detalle y el alcance de las condiciones estructurales. También se solicitaron comentarios a las organizaciones de la sociedad civil y a representantes del mundo académico.

8. Se llevó a cabo una encuesta del personal técnico sobre diversas cuestiones relacionadas con la iniciativa de racionalización y la cooperación entre el FMI y el Banco Mundial (véase el capítulo V del documento de referencia).

Capítulo 3: Condicionalidad estructural: Estructura y eficacia

9. En esta sección se describen los diferentes tipos de condiciones estructurales y se examina su eficacia en la promoción de la reforma estructural. En primer lugar se presenta una clasificación de las condiciones estructurales según la condición jurídica, la distribución sectorial y el grado de cambio estructural que aportarían si fueran implementadas. A continuación figura un análisis del cumplimiento de estas condiciones y de su eficacia. Por último, se analizan varios factores que podrían afectar al diseño de la condicionalidad estructural y su impacto en la reforma.

A. Características de las condiciones estructurales de los programas respaldados por el FMI

10. De los 216 acuerdos aprobados entre 1995 y 2004, 119 se financiaron a través de la Cuenta de Recursos Generales del FMI (99 acuerdos de derecho de giro y 20 acuerdos en el marco del Servicio Ampliado) y 97 con recursos concesionarios (35 en el marco del SAE/SRAE y 62 del SLCP); en este documento, estos dos grupos se denominan acuerdos de derecho de giro y acuerdos respaldados por el SCLP respectivamente². De los acuerdos financiados con recursos concesionarios, 70 correspondieron a países habilitados para beneficiarse de la reducción de la deuda en el marco de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME). Conjuntamente, los 216 programas comprendían más de 7.000 condiciones estructurales, de las cuales alrededor del 30% correspondían a acciones previas, el 20% a criterios de ejecución de tipo estructural y el 50% a parámetros estructurales.

11. Las acciones previas, los criterios de ejecución y los parámetros estructurales difieren en su condición jurídica y en el momento en que son examinados en el marco de las deliberaciones de un programa en el Directorio Ejecutivo. Las acciones previas son medidas que se espera que un país miembro adopte antes de la aprobación de un acuerdo o la finalización de un examen (una condición esencial para el desembolso en los tramos de crédito); estas acciones son establecidas por la Gerencia del FMI. Desde 2000, en los documentos de los programas remitidos al Directorio debe describirse el avance en la adopción de las acciones previas (esto no siempre fue así antes de 2000). Los criterios de ejecución son condiciones aprobadas por el Directorio que deben cumplirse antes de que se efectúen los desembolsos en el marco de un acuerdo. En el caso de incumplimiento de un criterio de ejecución, el Directorio debe conceder una dispensa antes de que pueda efectuarse el desembolso. La decisión de otorgar una dispensa suele basarse en la garantía de que el programa está bien encaminado y/o que se han adoptado acciones correctivas. Los criterios de ejecución se aplican a variables o medidas claramente especificadas, con una fecha de aplicación considerada importante y a las que el personal técnico del FMI puede dar un seguimiento objetivo. Los parámetros estructurales, por otra parte, se aplican a las medidas que no pueden especificarse para dar un seguimiento objetivo a su ejecución, o a las medidas cuyo incumplimiento de un solo elemento no se consideraría suficiente para desviar el programa de su curso. Como los criterios de ejecución, los parámetros estructurales son aprobados por el Directorio Ejecutivo. El incumplimiento de un parámetro estructural no da lugar automáticamente a la interrupción del programa y, por lo tanto, no requiere una dispensa del Directorio Ejecutivo. No obstante, en respuesta al incumplimiento de uno o más parámetros estructurales, la Gerencia puede prorrogar o negarse a solicitar la aprobación por el Directorio del examen en curso de un programa si considera que dicho incumplimiento impedirá alcanzar los objetivos del programa³.

12. A los efectos de esta evaluación, la OEI clasificó las condiciones estructurales en nueve categorías sectoriales, de acuerdo en general con las clasificaciones utilizadas por el personal técnico del FMI en los exámenes internos (véase el capítulo III del documento de referencia). Cuatro de estos sectores—los impuestos, la gestión del gasto público, la reforma del sector financiero y otras actividades básicas del FMI, incluidas las cuestiones relacionadas con el comercio, el tipo de cambio y la política monetaria—están estrechamente vinculados con la definición de los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI incluida en las directrices sobre condicionalidad de 2002 y que se denominan ámbitos “básicos” en los párrafos siguientes de este informe⁴.

13. Durante el período de evaluación (1995–2004) alrededor de las dos terceras partes de todas las condiciones estructurales se concentraban en unos pocos ámbitos básicos de las atribuciones y competencia del FMI, de las cuales aproximadamente un 20% en cada una de las esferas siguientes: los impuestos, la gestión del gasto público y la reforma del sector financiero, y el 6% en otros ámbitos básicos. Alrededor de la mitad de las condiciones restantes se centraban en la reformas de las empresas estatales y la privatización, y el resto correspondían a un gran número de sectores en los que el Banco Mundial tiene más experiencia que el FMI, como las políticas sociales, la reforma de la función pública y la reforma regulatoria (gráfico 1).

Gráfico 1. Distribución de la condicionalidad estructural por sector económico

(Porcentaje de todas las condiciones)

Fuentes: Base de datos MONA y estimaciones del personal técnico de la OEI.

14. Los tipos de condiciones utilizadas variaron de un sector a otro. Aunque la estructura general era similar en el caso de los acuerdos de derecho de giro y de los respaldados por el SCLP, existían algunas diferencias importantes; especialmente, las condiciones relacionadas con el sector financiero eran más frecuentes en los acuerdos de derecho de giro, mientras que las vinculadas con la gestión del gasto público eran más relevantes en los acuerdos respaldados por el SCLP. Dentro de los sectores que no forman parte del núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI, las condiciones que afectaban a la reforma y la privatización de las empresas estatales constituyeron en general acciones previas y criterios de ejecución, mientras que las que afectaron a otros sectores ajenos a su núcleo básico de competencia tendieron a ser parámetros de referencia.

15. Los efectos de la condicionalidad estructural no solo dependen del número de condiciones sino también del grado de cambio estructural que aportarían si fueran implementadas, y la duración de este cambio. En esta evaluación estas características constituyen el contenido estructural o profundidad de las condiciones. En el cuadro 1 se presentan ejemplos de la condicionalidad estructural por tipo de condición (parámetro estructural, criterio de ejecución y acción previa) y se clasifican y califican según las tres categorías siguientes de la profundidad estructural⁵:

Cuadro 1. Ejemplos de la condicionalidad estructural, por tipo de condición y profundidad estructural

Fuentes: Informes del personal técnico del FMI y evaluaciones ex post.

• Profundidad estructural escasa o nula (0). Esta categoría incluye las condiciones que no aportarían en sí mismas ningún cambio económico significativo aunque podrían servir como punto de partida para aplicar reformas importantes. Estas condiciones comprenden la preparación o el anuncio de planes, estrategias o legislación.
• Profundidad estructural limitada (1). Esta categoría incluye las condiciones que exigen la aplicación de medidas excepcionales que se espera tengan un efecto inmediato y posiblemente significativo, pero que deberán complementarse después de su aplicación con otras medidas para que este efecto sea duradero. Comprende condiciones de dos tipos principales: las que requieren medidas...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Contents
• Prólogo
• Abreviaturas
• Resumen general
• 1 Introducción
• 2 Métodos y datos
• 3 Condicionalidad estructural: Estructura y eficacia
• 4 Impacto de la iniciativa de racionalización
• 5 Conclusiones y recomendaciones principales
• Recuadros
• Referencias
• Declaración del Director Gerente,respuesta del personal técnico del FMI,comentarios de la OEI sobre la respuesta de la Gerencia y elpersonal técnico del FMI, y exposición sumaria delPresidente del Directorio Ejecutivo
• Footnotes