Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles

International Monetary Fund

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2008
• eBook ISBN: 9781589067080

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A. Cadre juridique pour les recettes provenant des ressources naturelles 1.2.4/1.2.5

Les droits de propriété de l’État sur les ressources souterraines doivent être clairement établis par la loi, et le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et de vente de ces ressources doit être défini par les lois, règlements et procédures qui couvrent toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles.

Cadre juridique de base

21. La propriété en droit des ressources souterraines d’un pays est établie par la constitution et par les lois nationales, ainsi que par des lois sous-nationales dans certains cas. Le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et de vente de ces ressources doit être aussi clairement établi par des lois, des règlements et des procédures couvrant toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Le cadre juridique doit à cette fin permettre de concilier les intérêts divergents des principaux groupes d’intervenants : l’État, les investisseurs privés, les détenteurs des droits de propriété en surface; d’autres parties qui risquent d’être exposées aux répercussions sociales et environnementales des activités des industries extractives; et la société civile. S’agissant de la transparence budgétaire, il convient de porter une attention particulière à la clarté du cadre définissant les rapports entre l’État et les investisseurs (privés) puisque nombre des transactions découlant de ces rapports ont des incidences sur les finances publiques. Par ailleurs, la transparence du cadre juridique joue un rôle important dans la protection des intérêts des investisseurs étrangers et devrait contribuer à une utilisation efficace des ressources dans l’intérêt du bien public. L’établissement de lois et de règlements garantissant la gestion transparente des recettes et des actifs accumulés dans le cadre de la procédure budgétaire en vue de réaliser les objectifs nationaux revêt une importance croissante.

22. Le fondement constitutionnel est un facteur important, mais les textes constitutionnels diffèrent sensiblement sous divers aspects :

• degré de reconnaissance ou de garantie des droits fonciers privés ou interdiction faite à des intérêts privés ou à des étrangers d’acquérir des droits fonciers en général, et des droits miniers en particulier;
• possibilité d’accorder à des autorités ou à des organismes infranationaux le pouvoir de concéder des droits d’exploitation des ressources minières ou pétrolières, plutôt que de réserver ce droit à l’administration centrale;
• possibilité d’accorder certains pouvoirs particuliers de réglementation à des agences spéciales de l’autorité exécutive (par exemple la fiscalité, le taux de change, l’emploi ou la protection de l’environnement) ou à l’appareil judiciaire (règlement des différends).

23. Le cadre juridique devrait définir quels sont les agents ou les entités politiques habilités à concéder des droits d’exploitation des ressources minières ou pétrolières et à en réglementer l’utilisation. Dans la plupart des pays, l’État souverain est le propriétaire des ressources et il peut accorder des droits aux parties privées. Il exerce souvent cette prérogative par le biais d’un ministère sectoriel qui a en général pour mandat d’appliquer les lois et les politiques pertinentes ainsi que les décisions des autorités concernant, par exemple, le rythme de développement du secteur pétrolier, en délivrant des permis pour l’exploration de régions particulières. Dans certains pays comme l’Azerbaïdjan et l’Égypte, les permis doivent être ratifiés par le pouvoir législatif²³, même si cela n’entraîne pas nécessairement la publication des contrats ou de leurs résumés. Étant donné, en particulier, l’impact macroéconomique sensible que peuvent avoir les hydrocarbures, les décideurs nationaux répugnent normalement à partager ce pouvoir avec les paliers inférieurs de l’administration publique (voir plus loin la discussion sur les pouvoirs des administrations infranationales).

24. Les industries extractives évoluent d’ordinaire aujourd’hui à l’intérieur d’un cadre juridique qui, tout en favorisant l’investissement étranger, définit clairement l’autorité de l’État sur toutes les étapes de la mise en valeur des ressources, de l’accès aux blocs de prospection jusqu’à la production et à l’abandon des sites. S’agissant de la transparence, le cadre juridique présente deux caractéristiques fondamentales : i) il cherche à éviter les complications inutiles et l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire exagéré dans l’application des règles; ii) il encourage la divulgation de tous les accords budgétaires et quasi budgétaires. Il préconise à cet égard l’application de certaines pratiques telles que : i) la conclusion d’accords et le respect de conditions normalisées pour l’exploration, la mise en valeur et la production, en limitant à un niveau minimal le pouvoir discrétionnaire des autorités, même si ces conditions peuvent varier au fil du temps; ii) l’application de procédures d’attribution de permis claires et accessibles; iii) le recours à l’arbitrage (international) pour le règlement des différends; iv) la divulgation des dispositions des accords individuels de production conclus dans le cadre d’un permis ou d’un contrat. Ces pratiques sont relativement courantes dans les économies avancées et font l’objet d’une attention de plus en plus grande dans les pays en développement et les pays émergents riches en ressources. Nous reviendrons sur l’application de ces principes de transparence, d’abord en ce qui a trait aux procédures d’attribution de permis, et ensuite en rapport avec le régime budgétaire.

Procédures d’attribution de permis

25. La clarté et l’accessibilité des procédures d’attribution de permis sont des conditions essentielles pour assurer la transparence au cours des étapes subséquentes de la mise en valeur des ressources. Si on songe, par exemple, à l’industrie pétrolière, les pratiques d’attribution de permis varient tant par leur complexité que par les conditions qui y sont rattachées et par les conditions de divulgation des informations²⁴. On peut les regrouper, à la lumière de ces critères, en trois grandes catégories :

Adjudication publique—conditions fixes

26. L’adjudication publique dont les procédures sont clairement définies et pour laquelle on utilise des soumissions cachetées constitue la méthode de choix. Cette méthode est celle en vigueur au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande, en Irlande, en Norvège et en Australie. Les redevances et les taxes sont exclues de la soumission et fixées par la loi. La décision d’octroi du permis est fondée sur les caractéristiques du programme de travail (et parfois également sur les dépenses prévues) décrites dans la soumission²⁵. Timor-Leste, nouveau pays producteur de pétrole et de gaz, s’est donné d’emblée pour objectif de mettre en place un système d’adjudication publique concurrentiel au plan international (basé sur le programme de travail offert). Les soumissions reçues et les contrats octroyés font l’objet d’une divulgation publique²⁶. À terme, les données sismiques et les données de forage de l’adjudicataire retenu sont également publiées²⁷. Les États-Unis ont recours pour les projets de forage en mer à une adjudication publique assortie de conditions relativement fixes; les soumissions présentées et les permis octroyés sont portés à la connaissance du public, mais la décision de l’adjudicateur tient compte d’une prime de signature : une condition variable dont il sera question plus bas.

Adjudication publique—conditions variables

27. Dans certains pays, les conditions des appels d’offres sont très variables. Divers paramètres peuvent être pris en comte dans les soumissions cachetées : programme de travail, primes, taux de redevances, partage des recettes pétrolières, limites de recouvrement des coûts, et parfois même niveau de recettes fiscales. En règle générale, l’impôt sur les bénéfices des sociétés est fixé par la loi et est donc exclu de la soumission. La divulgation de la soumission retenue et des contrats octroyés est un élément important de la transparence dans de tels cas, même si l’interprétation des données devient de plus en plus complexe à mesure que le nombre de paramètres pris en compte augmente. Les observateurs internationaux devraient être autorisés à examiner le processus d’adjudication.

Accords négociés

28. Les accords négociés se caractérisent par l’absence de soumissions cachetées et de délais fermes, et par le pouvoir discrétionnaire considérable exercé par le représentant de l’État (par exemple le ministère de l’énergie ou la CPN). Généralement, la divulgation des soumissions retenues n’est pas non plus obligatoire. Certaines des conditions sont fixées, mais la plupart restent en général négociables. Les compagnies présentent leurs projets à l’instance gouvernementale qui porte, à terme, son choix sur celles dont les propositions sont les plus concurrentielles. Cette méthode peut s’avérer passablement efficace, mais elle présente un risque accru de corruption. S’agissant de la divulgation, l’idéal serait de prévoir à tout le moins la publication a posteriori des contrats octroyés et des conditions d’attribution. L’Égypte présente un exemple utile de bonne pratique à cet égard : tous les contrats sont portés à la connaissance du public, que l’attribution des permis fasse l’objet d’accords négociés ou d’un processus d’adjudication.

29. Compte tenu du cadre dans lequel évolue actuellement l’industrie pétrolière, beaucoup de situations se prêtent mal à l’adjudication publique et aux appels d’offres concurrentiels. La plupart des bassins géologiques mondiaux sont parvenus à un état de maturité tel que les possibilités de découvertes importantes sont beaucoup plus limitées qu’autrefois. Les compagnies internationales—de plus petite taille, en particulier—ne peuvent plus se permettre d’investir dans l’exploration ni de divulguer leurs idées concernant les perspectives de mise en valeur aux autorités chargées de l’octroi des permis ou à leurs concurrents. Ainsi, un appel d’offres ordinaire lancé aux premières étapes de l’exploration de régions éloignées ou qui risquent de receler des réserves de gaz (voir la discussion portant sur le gaz naturel dans l’encadré 1) sera vraisemblablement voué à l’échec à cause des risques élevés qu’il comporte et de ses coûts initiaux élevés. On a donc d’ordinaire recours à des accords négociés dans de telles situations. Toutefois, les bonnes pratiques de transparence exigeraient dans ce cas que tous les contrats signés soient publiés.

Encadré 1. Gaz naturel et transparence budgétaire¹

Le gaz naturel devient une source d’énergie de plus en plus importante au niveau mondial. Il est intéressant d’un point de vue environnemental, on prévoit une croissance rapide de la demande, et l’offre paraît devoir suffire aux besoins pour plusieurs décennies. Néanmoins, son développement se heurte à des difficultés particulières, tout à fait distinctes de celles des projets d’extraction pétrolière, principalement du fait qu’il dépend étroitement d’une infrastructure de transport coûteuse, mais aussi en raison de l’absence de prix de marché général. La nature de la production de gaz, outre ses conséquences économiques, présente des difficultés particulières pour l’établissement d’un régime budgétaire transparent.

Le gaz naturel, qui peut être présent avec le pétrole brut dans la rocheréservoir, est transporté par gazoduc ou, sur de plus grandes distances, par navire-méthanier sous forme de gaz naturel liquéfié (GNL). L’application de la technologie GTL («gas to liquid», c’est-à-dire production de distillats à partir du gaz par synthèse de Fischer-Tropsch) est de plus en plus considérée comme une alternative viable au GNL pour le transport du gaz sur de longues distances. Les contrats de livraison de GNL soulèvent des considérations différentes de celles des contrats de livraison de gaz par gazoduc, dont les droits de transit font souvent l’objet de négociations multilatérales. En outre, la chaîne du contrat GNL (production et liquéfaction, transport et réception au terminal) peut être décomposée en segments indépendants, ce qui permet au financement de s’effectuer de manière modulaire. Dans le contexte des économies de marché développées d’Amérique du Nord et d’Europe, la déréglementation a visé, avec un certain succès, à encourager la concurrence sur chaque segment de la chaîne du contrat gazier et à accroître le commerce de gaz, ce qui a abouti à des prix du gaz plus bas en général mais aussi plus instables.

Une grande partie des réserves mondiales de gaz naturel sont considérées inexploitables, car leur éloignement, le coût élevé du transport et des risques politiques souvent élevés rendent leur exploitation commerciale non rentable. Cependant, les perspectives d’exploitation commerciale de ces ressources «inexploitables» s’améliorent avec la hausse des prix du gaz et les progrès technologiques qui abaissent progressivement le coût des installations de GNL et de GTL.

L’emplacement des gisements, l’importance et le caractère concentré des investissements et l’interdépendance des segments de la chaîne du contrat (par exemple, sauf pour les très grandes compagnies, l’exécution d’un contrat de production n’est pas certaine tant qu’un accord de transport par navire n’a pas été conclu) tendent à créer un environnement qui favorise les accords négociés plutôt qu’une passation concurrentielle des marchés.

Lorsque la consommation intérieure est un élément important des projets de gaz naturel, les prix du gaz à la consommation devraient être établis sur la base au moins du recouvrement des coûts—et de préférence liés aux prix internationaux. Sinon, les subventions quasi budgétaires à l’utilisation du gaz naturel vont masquer l’activité de l’État, fausser la demande d’énergie et limiter l’intérêt de la ressource pour les investisseurs du secteur privé.

¹ Texte tiré en grande partie d’Okogu (2002).

30. On s’inquiète souvent de ce que le processus d’adjudication publique, en exigeant la divulgation des conditions des contrats octroyés, risque de nuire à la position concurrentielle des administrations publiques et des compagnies qui s’y adonnent. Ainsi, pour des motifs de confidentialité commerciale, de nombreux pays optent pour des contrats négociés comportant des clauses de non-divulgation. Les autorités publiques (et, dans une certaine mesure, les compagnies) invoquent habituellement le risque que fait peser la divulgation des renseignements sur leur futur pouvoir de négociation. Toutefois, en pratique, les conditions des contrats risquent d’être largement connues au sein de l’industrie peu après leur signature. La publication des contrats ne semble donc nuire que très peu à l’avantage stratégique des parties prenantes. On peut même soutenir que l’obligation de publier les contrats devrait, en fait, renforcer la position de négociation des autorités publiques, puisque l’obligation de faire état des résultats de ces négociations à l’assemblée législative et au grand public contribue à inciter les autorités à négocier un marché avantageux.

B. Régime budgétaire 1.2.2/1.2.4

Le cadre d’action publique et l’assise juridique des accords de partage des impôts ou de la production avec les compagnies extractives doivent être présentés au public de façon claire et exhaustive.

31. Le niveau élevé des risques et des rendements ainsi que la longue période de développement des industries extractives font en sorte que le régime budgétaire de ces secteurs présente de nombreuses caractéristiques uniques, qu’il est en général complexe et, tel que mentionné ci-dessus, qu’il favorise l’adoption de dispositions discrétionnaires dans le cadre d’accords indivi...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Table des matières
• Abréviations et acronymes
• Préface
• Aperçu général
• Synthèse des bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques pour la gestion des recettes dégagées des ressources naturelles
• 1. Gaz naturel et transparence budgétaire
• 2. Régime budgétaire et «prélèvement» de l’État
• 3. La gestion prudente des richesses minérales du Botswana
• 4. Fonds de pension public norvégien—Global : une pratique optimale de gestion d’actifs
• 5. Éléments d’estimation de la valeur des actifs dans les pays en développement
• 6. Comptabilisation des réserves de ressources—Normes en cours d’apparition
• Appendices
• Bibliographie
• Sites Internet
• Footnotes