La gouvernance du FMI : Évaluation

International Monetary Fund. Independent Evaluation Office

• Publisher: INTERNATIONAL MONETARY FUND
• Year: 2008
• eBook ISBN: 9781589067509

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IV. Observations sur les organes directeurs

31. Ce chapitre présente l’évaluation du CMFI, du Conseil et de la Direction. Il recense les points forts et les points faibles de ces organes directeurs en répondant, entre autres, aux questions suivantes: les rôles statutaires de chaque organe sont-ils clairs? Existe-t-il des doubles emplois avec les rôles des autres organes? Y a-t-il des lacunes? Pourrait-on modifier les structures ou les processus pour que ces rôles soient remplis de manière plus efficace? Les organes directeurs et les individus sont-ils tenus comptables de leur comportement et de la qualité de leur travail, ainsi que des résultats de leurs actions? Quels sont les coûts de la structure de gouvernance? Les organes directeurs fournissent-ils aux parties intéressées un accès suffisant pour exprimer leurs vues?

A. Comité monétaire et financier international

32. Statut ambigu. Étant donné que le CMFI, comme son prédécesseur le Comité intérimaire, est un organe consultatif auprès du Conseil des gouverneurs, ces communiqués n’ont aucun poids légal et ne constituent que des conseils pour les gouverneurs et, indirectement, pour le Conseil. Dans la pratique, toutefois, les administrateurs, la Direction et les services du FMI considèrent que les communiqués sont des recommandations pour le programme de travail du FMI dans les mois qui suivent. C’est naturel, puisque le CMFI est composé des mêmes gouverneurs qui nomment ou élisent les administrateurs et la Direction. Le statut ambigu des déclarations du CMFI limite la responsabilité du Conseil et de la Direction dans l’application (ou non) des initiatives du CMFI. L’incongruité entre les rôles et les responsabilités formels et effectifs du CMFI, ainsi que la zone floue dans laquelle se situent ses communiqués, affaiblissent la légitimité du Comité et compromettent sa responsabilisation. De même, le Comité du développement a été mis en place pour conseiller les gouverneurs de la Banque mondiale et du FMI sur les questions importantes de développement, mais, dans la pratique, on considère qu’il s’occupe principalement des activités de la Banque mondiale et il ne reçoit guère d’attention du Conseil, de la Direction et des services du FMI.

Encadré 1. Le Collège: un organe de gouvernance ministériel

Le deuxième amendement des Statuts du FMI prévoit la possibilité de mettre en place un organe décisionnel et politique au niveau des ministres/gouverneurs, entre le Conseil des gouverneurs et le Conseil, et avec le même nombre de membres que le Conseil. Le Président du Collège est choisi par ses membres. En plus de surveiller «la gestion et l’adaptation du système monétaire international, et notamment le fonctionnement continu du processus d’ajustement et l’évolution de la liquidité globale», le Collège suivrait «l’évolution du transfert de ressources réelles aux pays en développement». La mise en place du Collège est soumise à une majorité de 85 % des votes du Conseil des gouverneurs, qui n’a pas été rassemblée: en conséquence le Collège n’a pas encore été activé. Le texte prévoit la séparation des voix de chaque siège, contrairement à ce qui se passe au Conseil.

33. Points forts. En dépit d’un manque de clarté, le CMFI joue un rôle considérable dans la gouvernance du FMI. Ses réunions semestrielles peuvent conduire à des compromis sur des questions de politique générale et y mettre un point final. Le communiqué publié à la fin d’une réunion du CMFI est un document de consensus, qui confère une plus grande légitimité à des initiatives de groupes de pays tels que le G-7, le G-20 ou le G-24 et encourage la prise en charge politique de mesures établies au sein du FMI. Les enquêtes du BIE auprès des principales parties prenantes font apparaître une satisfaction générale à propos de la qualité des communiqués du CMFI; une grande majorité des autorités nationales et des membres du Conseil étaient au moins «plutôt satisfaits» du degré de correspondance entre les communiqués et les vues des gouverneurs membres du CMFI, ainsi que de la clarté des recommandations fournies par les communiqués¹⁷.

34. Points faibles et limitations. L’évaluation relève aussi des faiblesses importantes qui réduisent la valeur de la contribution du CMFI à la gouvernance du FMI. Premièrement, le CMFI ne contrôle ni le Conseil ni la Direction, une tâche pour laquelle, en tant qu’organe consultatif, il n’a aucune autorité juridique. C’est une lacune importante dans la gouvernance globale. Deuxièmement, les réunions du CMFI ont joué un rôle très limité en tant que lieu de négociations sur le fond, ce qui est naturel étant donné son statut de comité consultatif qui se réunit pendant quelques heures tous les six mois et où de nombreux gouverneurs arrivent sans être préparés à négocier. Troisièmement, la plupart des observateurs sont d’avis que le lien entre le CMFI et les réunions du G7 et autres groupes de pays accentuent l’efficacité du Comité, mais de nombreuses parties intéressées estiment que cela réduit la prise en charge et la responsabilisation. Ils indiquent qu’une meilleure prise en charge et une meilleure responsabilisation, ainsi que davantage de preuves que les pays du G7 considèrent que le CMFI joue un rôle essentiel, encourageraient les délégations à mieux se préparer aux réunions, ce qui renforcerait l’efficacité du CMFI et du FMI.

35. Questions de procédure. Les entrevues avec les participants au CMFI font apparaître plusieurs défaillances sur le plan des procédures. Premièrement, on craint que le Président du Comité influence de manière disproportionnée le contenu des communiqués et que certains obstacles (en particulier, une maîtrise limitée de la langue anglaise) limitent la participation de certains gouverneurs (ou de leurs représentants) à la rédaction du communiqué. Deuxièmement, le CMFI ne dispose pas d’un processus ouvert et transparent pour le choix de son Président. Troisièmement, le format des réunions influe sur leur valeur; les gouverneurs qui ont été interviewés sont d’avis que les réunions qui se tiennent au petit déjeuner, à laquelle les membres principaux sont les seuls à participer, sont utiles et conduisent à un échange de vues de haut niveau, franc et ouvert, et, occasionnellement, à des négociations sur le fond. Les ministres assistent moins aux séances du déjeuner, alors que certains gouverneurs considèrent les séances plénières comme une pratique souvent rituelle et improductive. En ce qui concerne les réunions des suppléants, les avis sont partagés. Environ la moitié des autorités les apprécient, mais plus de 70 % des membres actuels et anciens du Conseil considèrent que leur valeur ajoutée est faible.

36. Taille et coût. Plus de la moitié des autorités nationales interrogées indiquent que le nombre actuel de gouverneurs au CMFI conduit à un juste équilibre entre l’efficacité et le besoin de représentation et de légitimité; cet avis est partagé par les membres du Conseil et les cadres supérieurs. En outre, les autorités nationales ne considèrent pas que les coûts des réunions du CMFI soient excessifs, d’autant que ces réunions coïncident avec d’autres.

B. Conseil d’administration

37. Cette section compare les principaux points forts et points faibles du Conseil. Une tension est observée entre les fonctions d’administration et de surveillance du Conseil, c’est-à-dire entre collaborer avec la Direction dans la conduite courante du FMI d’une part, et jouer un rôle de surveillance au nom des propriétaires de l’institution d’autre part. Cette section analyse ensuite la structure et le fonctionnement du Conseil, examine les compétences et l’expérience de ses membres, et conclut par un examen des questions de responsabilité.

38. Points forts et points faibles. Le Conseil est une source importante de légitimité pour le FMI. Son système de groupes de pays offre une certaine représentation aux 185 pays membres sans la paralysie observée dans certaines organisations internationales où tous les pays sont représentés au conseil d’administration. Le Conseil examine et approuve pratiquement toutes les stratégies et politiques, et joue un rôle limité dans leur établissement. Il sert souvent de lieu d’examen et de prise en charge des recommandations approuvées par le CMFI. Toutefois, le rôle joué par le Conseil dans la gouvernance présente aussi plusieurs faiblesses. Premièrement, le Conseil exerce un contrôle limité sur la Direction et le FMI en général. Deuxièmement, si la plupart des administrateurs ont des mécanismes de communication clairs avec leurs autorités, il n’existe aucun mécanisme permettant au Conseil dans son ensemble d’évaluer la qualité de son travail ou de recevoir des informations en retour du Conseil des gouverneurs sur la qualité de son travail en tant qu’organe directeur. Troisièmement, la part du budget administratif consacrée au Conseil semble élevée par rapport à celle d’autres organisations internationales.

39. Conseil d’administration ou de surveillance? Depuis le début, l’interprétation de la mission du Conseil («conduite générale du FMI» et «contrôle général de la Direction») lui donne un rôle d’administration, avec une participation importante dans la gestion des affaires courantes du FMI. Cette interprétation concorde avec le terme «Conseil d’administration» utilisé dans les Statuts et l’obligation que le Conseil «siège en permanence». Un conseil d’administration était probablement nécessaire au début de l’existence du FMI, lorsque celui-ci était formellement responsable du système des parités fixes et que les communications entre les administrateurs et les autorités qu’ils représentaient étaient limitées. Les administrateurs devaient avoir la confiance de leurs autorités et être très expérimentés et très compétents dans l’analyse macroéconomique. Ce rôle d’administration était aussi possible parce qu’il n’y avait qu’une douzaine d’administrateurs.

40. Bien que le Conseil continue formellement de jouer le même rôle d’administration qu’aux premiers jours du FMI, cela est maintenant très difficile en raison de l’évolution de sa mission et de ses opérations, ainsi que de la taille et des services de l’institution¹⁸. La taille du Conseil lui-même a doublé, passant de 12 à 24 personnes. Selon les normes de la gouvernance moderne, un conseil d’administration de 24 membres est trop grand pour jouer un rôle d’administration efficace¹⁹. Dans le secteur privé, par exemple, les conseils d’administration dépassent rarement une douzaine de personnes et, même dans le secteur non marchand, les conseils d’administration sont généralement plus petits²⁰. Par rapport à d’autres organisations internationales de taille similaire, le FMI a un conseil relativement compact, mais, dans ces organisations, le conseil joue principalement un rôle de représentation et de surveillance plutôt qu’un rôle d’administration²¹. Étant donné les progrès de la communication au cours des soixante dernières années, ce rôle d’administration est aussi moins nécessaire: les autorités nationales peuvent désormais donner aux administrateurs (et directement à la Direction) des instructions presque en temps réel; il est donc moins nécessaire que les membres du Conseil puissent agir indépendamment de leurs instructions et les autorités peuvent ainsi envoyer des représentants de rang moins élevé.

41. La réalité d’aujourd’hui exige que le Conseil joue un véritable rôle de surveillance. Il ne joue qu’un rôle limité dans bien des fonctions qui vont généralement de pair avec un conseil de surveillance, notamment la surveillance fiduciaire (y compris la gestion financière, la gestion des risques, ainsi que la prévention des fautes et des conflits d’intérêts) et la surveillance des ressources humaines et des politiques administratives. Par ailleurs, il ressort d’évaluations précédentes du BIE et d’études préparées à l’occasion de la présente évaluation que le Conseil n’a pas pris d’initiatives dans la formulation de stratégies et qu’il n’a pas surveillé efficacement l’exécution des politiques. La participation du Conseil à la gestion des affaires courantes de l’institution a détourné son attention de ces fonctions de surveillance nécessaires et a limité sa capacité de les remplir de manière indépendante.

Structure et fonctionnement du Conseil

42. Taille et composition du Conseil. L’évolution de la taille du Conseil entraîne des arbitrages entre l’efficacité de la gestion, d’une part, et la représentation et la légitimité, d’autre part. Les dilemmes qui en résultent ne sont pas faciles à résoudre et il n’existe pas de consensus parmi les membres du Conseil sur la taille appropriée de cet organe. La moitié des administrateurs est d’avis que le Conseil est trop grand, alors que l’autre moitié estime qu’il a la bonne taille ou est trop petit. Parmi les cadres supérieurs, une grande majorité pense que le Conseil est trop grand. Plus de 60 % des autorités interrogées estiment que la taille actuelle du Conseil assure un juste équilibre entre l’efficacité et la représentation, mais un quart environ est d’avis qu’il devrait être plus grand..

43. Comités du Conseil. Dans la plupart des entreprises privées et publiques, ainsi que dans d’autres organisations intergouvernementales, les conseils mettent en place un système de comités afin d’opérer de manière plus efficace et efficiente. Les comités permettent aux administrateurs de se pencher sur des questions de fond indépendamment de la Direction, d’examiner des dossiers techniques plus en détail qu’il ne serait possible dans l’ensemble du Conseil et d’assurer une surveillance régulière des nouvelles initiatives et des mesures arrêtées. Aujourd’hui, il existe neuf comités permanents au FMI²². Ces comités encouragent des débats moins formels que les réunions de l’ensemble du Conseil, mais plusieurs d’entre eux sont insuffisamment indépendants de la Direction pour que leurs membres puissent s’entretenir librement. Il existe aussi une réticence à utiliser les comités pour rationaliser les débats du Conseil en identifiant les domaines où il y a consensus et en trouvant des compromis où il y a désaccord (l’ensemble du Conseil conservant toutefois le pouvoir de décision, comme prévu par les Règles et règlements du FMI). En conséquence, les débats des comités se répètent souvent inutilement au niveau du C...

Table of contents

• Cover Page
• Title Page
• Copyright Page
• Content Page
• Abréviations et acronymes
• Résumé analytique
• I. Introduction
• II. Cadre analytique et sources de données
• III. Points forts et points faibles de la gouvernance du FMI
• IV. Observations sur les organes directeurs
• V. Conclusions et recommandations pour un FMI plus efficace, plus responsable et plus représentatif
• Annexes
• Footnotes