Manual de análisis y diseño de políticas públicas

Ordoñez Matamoros Gonzalo

• Publisher: Universidad Externado
• Year: 2013
• ISBN:
  9789587720747
• Topic: Política y relaciones internacionales
• Subtopic: Proceso político

Este libro se escribió pensando en los actuales o potenciales analistas, asesores, investigadores o tomadores de decisiones de política pública que desean adquirir o desarrollar habilidades para la realización de ejercicios rigurosos de análisis y diseño de políticas públicas. Igualmente, se hizo pensando en quienes desean ordenar trabajos de asesoría y/o evaluar la calidad de los ejercicios realizados por terceros. Así mismo, este libro se escribió pensando en aquellos que, sin estar directamente vinculados al sector público, deban interactuar con instituciones públicas de carácter multilateral o nacional, bien sea del nivel central, del departamental o del municipal. Por último, el libro permitirá a los lectores de todo origen disciplinario incrementar su comprensión de las dinámicas que caracterizan la gestión pública, para convertirse así en lectores críticos, tanto de noticias que circulan en medios masivos de divulgación como de informes técnicos con algún grado de complejidad. Se utiliza un lenguaje sencillo que evita imponer las barreras típicas de los tecnicismos y la jerga disciplinaria. En particular, este obra responde a la motivación de los autores de ofrecer herramientas analíticas que, aunadas a la disponibilidad de recursos y a la voluntad política necesarias, conduzcan a la toma de decisiones ilustrada y, por esa vía, a la solución de problemas concretos en el mundo hispanoparlante en los diferentes niveles de gobierno. En efecto, el presente libro está inspirado en la convicción de que el conocimiento es una herramienta fundamental para avanzar en el desarrollo económico y social sustentable, lo cual es consistente con las nuevas teorías que lo definen como la sumatoria de individuos con capacidad de solucionar sus problemas cotidianos (capital humano) y de asociarse para solucionar problemas colectivos presentes y futuros (capital social).

SEGUNDA PARTE
CONOCIMIENTO PARA ILUSTRAR LA TOMA DE DECISIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

En la primera parte vimos que las políticas públicas, por regla general, siguen un ciclo compuesto por ocho fases que, en breve, inicia con la identificación del problema, pasa por la implementación de soluciones, y culmina con su reforma o terminación.Vimos que existen varias teorías y visiones al respecto de cómo se forma la política pública, y que conocerlas le permite al analista tener una visión de conjunto al respecto de su rol específico. En particular, discutimos sobre el importante papel que el analista puede jugar para que desde una posición objetiva, y entendiendo las dinámicas del proceso, pueda aportar información y conocimiento útil para guiar la toma de decisiones y así contribuir a la solución de problemas públicos. Por último, y particularmente relevante para esta segunda parte, vimos que el análisis y diseño de políticas públicas debe concebirse con un ejercicio iterativo e interactivo.

En esta parte abordaremos las formas como el rol del analista puede ser desempeñado con profesionalismo y alta calidad. Es decir, veremos cómo el conocimiento puede nutrir el proceso que siguen las políticas desde la comprensión misma del problema y la concepción y diseño de soluciones (Knowledge in the Policy Process). Para ello, abordaremos primero el mayor reto del analista y diseñador de políticas públicas: la identificación y estructuración del problema público que inspira la acción del Estado. Luego, abordaremos el proceso y los métodos relacionados con la identificación de los criterios de decisión. Por último, nos referimos al proceso y los métodos de identificación de las alternativas de solución; con la evaluación de alternativas, y con la estrategia de argumentación y recomendación de soluciones.

4. EL PROBLEMA DE DEFINIR EL PROBLEMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

En el ejercicio de análisis de política pública la etapa más compleja, más difícil y más importante es la identificación del problema. Si el problema no es bien identificado se corre el riesgo de ser ineficaz a la hora de ofrecer soluciones, pues se pueden ofrecer soluciones a problemas incorrectos. Para algunos estudiosos de la materia como Dunn (2004), la estructuración del problema es prioritaria, incluso está por encima de la solución del problema, lo cual escapa de su control.

Según Aguilar, “quien define es quien decide”, pues de la manera como se defina un problema público dependerá el curso de acción, los instrumentos y medios que se utilizarán para intentar resolverlo (Aguilar, 2009). En este capítulo se describirá el proceso de estructuración y definición del problema y se identificará su importancia para la construcción de la política pública.

Es importante tener en cuenta que para varios analistas los problemas no son algo que existe como un objeto concreto que debe ser “encontrado”, “descubierto” o “identificado”, sino que se trata de constructos mentales que el tomador de decisiones opta, de manera estratégica, denominar, definir y caracterizar como “problema” por conveniencia política (Dery, 1984; Vesely, 2007; Hoppe, 2010).

Como se puede ver en el Gráfico 6, el proceso analítico, al igual que el proceso político, es cíclico, pero no lineal sino iterativo. En este orden de ideas, la definición del problema es un paso esencial, pero no termina en el momento inicial sino que debe ser abordado reiteradamente a medida que se avanza en las demás fases del ejercicio. En efecto, en las etapas tres y cuatro, al igual que en la etapa siete del proceso analítico, asociadas con identificación de alternativas de solución, la evaluación de alternativas y el diseño del plan de monitoreo, el analista se remite de nuevo a la definición del problema, pues es durante aquellas que la estructuración del problema se pone a prueba; es allí donde se determina si se está cayendo o no en el error del tercer tipo, es decir, dar solución a un problema equivocado.

Este capítulo contiene elementos teóricos como prácticos, orientados, tanto a contribuir al conocimiento del ciclo de las políticas públicas, como a las mejores formas de aportar conocimiento para que el ciclo se lleve a cabo de la mejor forma posible. Así, en la primera parte, se discutirán los elementos conceptuales que permiten entender la naturaleza del principal objeto de estudio de los analistas y diseñadores: los problemas públicos. Allí se abordarán sus características y tipos. Posteriormente, se abordarán las fases típicas que surten los problemas públicos desde su percepción hasta que se decide hacer algo al respecto. El propósito de ese análisis es llamar la atención sobre cómo la sensación problemática se forma, se transforma en situación problemática que demanda una acción, y se formaliza para inspirar el diseño de la acción por implementar. Seguidamente, se presentan los métodos que se sugieren para llevar a cabo de la mejor forma posible la labor del analista en esta tarea, consistente en definir y estructurar bien el problema con miras a proponer una solución efectiva. Estamos convencidos que la discusión teórica ofrecida al principio nutre de manera fundamental la labor instrumental descrita en los métodos, pues el correcto entendimiento de los problemas públicos y de su complejidad determinará la correcta o incorrecta utilización de los métodos e instrumentos propuestos en este capítulo, y a la postre, el éxito o fracaso del diseño de políticas públicas.

4.1 CARACTERÍSTICAS DE LOS PROBLEMAS PÚBLICOS

La Real Academia de la Lengua Española define problema como el “conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecución de algún fin”, o como un “planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a través de métodos científicos” (Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, www.rae.es)

Para Dery, “los problemas de políticas públicas son necesidades, valores u oportunidades de desarrollo que no están resueltas y que son posibles de alcanzar mediante la acción pública” (1984). Dichos problemas son la razón de ser del Estado, por ende, su identificación es de gran importancia para los analistas de políticas públicas.

Otros autores como Jean-Gustave Padioleau definen el problema público como “el conjunto de problemas percibidos que demanda un debate público, incluso la intervención de las autoridades políticas legítimas”. Por su parte, Aaron Wildavsky lo define como cualquier problema para el cual exista una solución, mientras que Johan Kingdon se refiere a un problema público cuando “las personas comienzan a pensar que algo puede hacerse para cambiar la situación” (Kingdon, 2003).

Para los propósitos de este Manual, proponemos como definición de problema público toda situación que afecta negativamente los valores materiales e inmateriales de una colectividad, o amenazan afectar el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que se espera que el Estado actúe. Se destacan de esta definición los elementos característicos del proceso que va desde la percepción de que “algo está mal”, seguida de la identificación de elementos sustantivos del mismo tales como el hecho de que su existencia afecta ciertos intereses y vulnera ciertos valores, pasando por el reconocimiento de que “se debe hacer algo al respecto” y, por último, de que en efecto el Estado es capaz, al menos hipotéticamente, de solucionarlo. Sobre estos elementos volveremos más adelante.

El llamado de atención sobre la importancia de entender bien los problemas para poder solucionarlos, resulta del dramático descubrimiento de que en la práctica es más común de lo que se esperaría que los gobernantes fracasen en sus políticas públicas más porque han “resuelto” el problema equivocado que porque le hayan dado una solución equivocada al problema correcto. Como ya se discutió, a esto se le conoce como el error del tercer tipo y es el principal reto del analista. Por este motivo, para diseñar una buena política pública, se debe hacer una buena identificación, definición y caracterización del problema que nos preocupa como analistas.

Para una mejor comprensión de la complejidad del objeto principal de estudio de un analista (los problemas de política pública), es necesario tener en cuenta sus características intrínsecas:

1. Interdependencia de los problemas de políticas públicas. Los problemas en un área afectan con frecuencia los problemas en otras áreas. Los problemas de política pública no son entidades independientes sino que hacen parte de un sistema más complejo (Brown, 1971). Los sistemas de problemas interdependientes requieren de un modelo en el cual se estudien los problemas como unidades indivisibles. Así, como lo argumenta Brown “es mejor resolver diez problemas interdependientes a la vez, que uno solo” (Brown, 1971){16}.

2. Subjetividad de los problemas de política pública. Los problemas de política pública están sujetos a interpretaciones humanas. En realidad, los problemas se basan en elementos de una situación problemática que son abstraídos de ella mediante el análisis. Existen elementos objetivos como la tasa de natalidad de una población, sin embargo, dichos datos pueden ser interpretados de diferentes maneras e identificarse o no como problemas. Si una situación o circunstancia constituye un problema es debido a creencias y valoraciones humanas y no producto de los hechos mismos (Aguilar, 1993). Es muy importante no confundir una situación problemática con un problema, dado que este último es una creación mental que resulta de transformar la experiencia en un juicio humano.

3. Artificialidad de los problemas de política pública. Los problemas son una creación del ser humano hecha mediante la interpretación y el juicio. Es la sociedad quien decide si quiere mejorar o cambiar una situación problemática. Cotidianamente las sociedades soportan una multitud de condiciones (i.e. el mal tiempo, las enfermedades incurables, la polución), sin embargo, “no todas las condiciones son consideradas como problemas” (Kingdon, 2003). Hasta cuando no se piensa que una acción debe ser iniciada para cambiar las cosas, no se trata de un problema sino solo de una condición. De esta manera, los problemas no existen sin los individuos o grupos que los definen y manifiestan su existencia. Lo anterior quiere decir que no existe un estado “natural” de la sociedad que constituya problemas de política pública. Igualmente, una situación puede ser considerada un “problema” como resultado de la presión ejercida por “abogados de una solución”, esto es, “empresarios” que ofrecen “soluciones” y buscan problemas para justificarlas. Como lo argumenta Hoppe, la definición de un problema es en sí una estrategia política (2010).

En este orden de ideas, un problema puede ser el producto de un proceso de problematización. Poniendo como ejemplo la política ambiental, se demuestra que la polución empezó a ser considerada como problema a partir de los años 70, mientras que la polución existía desde la aparición de la gran industria. Así, pues, la existencia de un hecho objetivo no implica su calificación automática como problema público. En consecuencia, el problema público resulta de un proceso de problematización, esto es, una serie de mecanismos que intervienen en su definición y en el paso de condición a problema (Sheppard, 2009), en el surgimiento de un problema público y en su inscripción en la agenda.

El problema público también resulta del proceso de publicización, esto es, la manera mediante la cual el problema entra en la esfera pública. Un problema puede ser público:

– “En el sentido en que moviliza diferentes públicos (acción sobre la escena pública, movilización colectiva de los diferentes actores involucrados por el problema).

– “Cuando penetra en la arena pública, en el espacio público, y es objeto de un debate público (aquí hay que tomar en cuenta el papel que juegan los medios de comunicación y la inscripción del problema en la agenda mediática).

– “Si las autoridades públicas se hacen cargo de él o si recurre a estas autoridades para resolverlo.

– “Cuando se inscribe en la agenda política y es objeto de politización, es decir, cuando es usado en la puja por el poder”.

(Sheppard, 2009, 359).

4. Dinámicas de los problemas de política pública. “Tanto los problemas como las soluciones están en constante evolución. Las soluciones a los problemas se pueden volver obsoletas, o los problemas pueden cambiar o transformarse”. (Dunn, 2004, 76.)

5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos incorporan aspectos de gran complejidad y especialidad que solo pueden ser atendidos apelando a procedimientos, herramientas o materiales que demandan un profundo conocimiento pocas veces ofrecido, de la especialidad de una o varias disciplinas. Igualmente, involucra aspectos que tienen el potencial de afectar la distribución de costos y beneficios y por esa vía alterar la balanza de poder y de intereses de ciertas personas, organizaciones sociales o políticas o instituciones. Por lo general, su “solución” nunca es ioo% “satisfactoria” para todos los involucrados. Más aún, su solución genera nuevos problemas. En efecto, para muchos, los problemas no se resuelve...