Lecciones de derecho tributario

Principios generales y código tributario

Sandra Sevillano

• Publisher: Fondo Editorial de la PUCP
• Year: 2020
• ISBN:
  9786123175191
• Edition: 2
• Topic: Derecho
• Subtopic: Derecho fiscal

El derecho tributario es una de las ramas más interesantes del derecho, pues en ella convergen distintas perspectivas y visiones de otras áreas del conocimiento. Por ello, y porque los conceptos y las normas del derecho tributario no siempre colaboran para un rápido entendimiento y manejo de esta materia, es conocida como una de las ramas más difíciles del derecho. Sin embargo, su proyección sobre las relaciones sociales y económicas que se dan en un Estado constitucional de derecho aumentan su importancia y la necesidad de darle un tratamiento adecuado.Estas lecciones de derecho tributario han sido elaboradas desde la experiencia de Sandra Sevillano Chávez como docente en la Facultad de Derecho de la PUCP, y permiten guiar al estudiante en su primera aproximación al conocimiento del derecho tributario. No es una obra concluyente que pretenda dar respuesta a todas las interrogantes del derecho tributario actual sino más bien una introducción que le da al estudiante una herramienta para profundizar en aquellos aspectos que requiere investigar. Se trata de una obra que pone énfasis en los temas medulares para el entendimiento del fenómeno tributario y proporciona además una explicación sintética de los que son secundarios o que revisten mayor complejidad.

Capítulo 1.
Conceptos generales e introducción al derecho tributario

1. Introducción

Resulta difícil empezar el estudio del derecho tributario sin situar primero al interesado en el amplio bosque del conocimiento jurídico. Antes siquiera de plantearse la interrogante acerca de lo que es un tributo —natural objeto de estudio del derecho tributario—, conviene una reflexión acerca del rol que asume el derecho cuando se involucra con los asuntos públicos relativos al financiamiento de las actividades estatales.

En efecto, si sabemos que el derecho regula las conductas humanas para permitir nuestra convivencia pacífica, también es cierto que a través de él se da sustento a las diferentes actividades que asume el Estado como ente jurídico que tiene la responsabilidad de organizar y garantizar la vida en colectividad. Esta afirmación, más allá de las convicciones políticas, encierra una verdad indiscutible: en el Estado reposan tareas —mínimas, de mayor intensidad o extensas, según los diferentes pensamientos políticos— que hacen posible que un grupo social pueda conseguir la satisfacción de sus intereses comunes. Ello justifica la organización del grupo, pues lo que caracteriza a estos intereses comunes es que no pueden ser satisfechos por cada sujeto de forma individual.

En consecuencia, una parte importante del derecho público —si acaso aún en nuestros días pudiéramos fundamentar la clásica división entre derecho público y privado— se ocupa de cómo el Estado obtiene o se procura recursos para poder asignarlos o gastarlos en el cumplimiento de dichos fines. A esa parte del derecho se le conoce como derecho financiero, dentro del cual se encuentra, propiamente, el derecho tributario.

El derecho financiero es la rama del derecho que estudia el fenómeno de la actividad financiera del Estado y, por tanto, las reglas aplicables a los ingresos y los gastos estatales, que son herramientas para lograr ciertos fines.

El derecho tributario, por su parte, se encarga de cómo los Estados obtienen, de forma legítima, dinero de los particulares para financiar la actividad pública. Como disciplina, estudia los tributos y la normativa que regula su creación y aplicación1. En tal sentido, el objetivo principal del derecho tributario es regular las categorías jurídicas tributarias que hacen posible estas transferencias de riqueza y estudiar las relaciones jurídicas que se producen por ellas, todo ello en el marco del respeto por los derechos fundamentales y el orden constitucional que impone un Estado constitucional de derecho.

Del párrafo anterior es posible desprender dos ideas claves que se deben tener presentes en todo momento: la primera, la legitimidad que debe recubrir al cobro tributario; y la segunda, la necesidad del financiamiento público.

Ahora bien, las finanzas del Estado no dejan a nadie indiferente, y más de una rama del conocimiento ha mostrado interés en el tema2.

A lo largo de los años, los economistas son quienes más han desarrollado diversas tesis respecto a la naturaleza del financiamiento estatal y, aún más, acerca de cómo deberían realizarse o canalizarse sus gastos (gasto público)3. Ello no ha hecho sino traducir las distintas tendencias que existen a favor o en contra de la forma en que debe conducirse el Estado, cuánto y en qué debe gastar y cuáles son las respuestas sociales ante las diferentes formas de intervención estatal.

Sin embargo, así como las finanzas públicas y la actividad financiera del Estado son foco de atención para los economistas, estos asuntos interesan también a los ciudadanos de a pie, pues las decisiones estatales en estas materias los afectarán sea porque se busque incrementar los ingresos públicos, por ejemplo, vía recaudación de mayores impuestos, o porque se vean beneficiados por el gasto público destinado a prestaciones sociales orientadas a la redistribución de la riqueza, entre otras situaciones.

Con mayor razón, entonces, para quien estudia Derecho es forzoso entender los temas vinculados al financiamiento estatal. Para ello debemos partir de reconocer el rol del Estado como expresión de organización de la vida de una colectividad y la naturaleza de los fines que persigue.

2. La actividad financiera del Estado

La actividad financiera del Estado, nos dice Ferreiro (2006, p. 34), es una actividad caracterizada por su instrumentalidad, que se concreta en la realización de ingresos y gastos públicos, que constituye una condición para el logro del resto las actividades del Estado y como un medio de que este consiga sus fines. Todas las actuaciones de lo que en el ordenamiento español se denomina la «administración financiera» están pensadas y dirigidas a la obtención de dinero y a su empleo en la satisfacción de las necesidades públicas.

En la afirmación que precede, encontramos dos elementos claves para entender en qué consiste la actividad financiera del Estado. El primer elemento es el sujeto activo. Es claro que el Estado es el protagonista de dicha actividad y ello implica el tácito reconocimiento a su existencia y el cumplimiento de alguna responsabilidad o que consiga sus fines. El segundo elemento que nos permite entender la actividad financiera del Estado son sus propios presupuestos, que son la existencia de necesidades públicas, el gasto en que se debe incurrir para satisfacerlas mediante los servicios públicos y los recursos monetarios necesarios para ello.

Ahora bien, que quede claro que la actividad financiera estatal así entendida no ha existido desde siempre. Desde el momento en que los grupos sociales deciden organizarse y los individuos prefieren las ventajas de vivir en colectividad por encima de aquellas que obtienen al subsistir aisladamente, ocurrió un cambio sustancial en el panorama de las que se entendían como necesidades básicas individuales, porque, en adelante, estas ya no estarían relacionadas de modo único al sujeto, sino también al grupo y, además, porque las necesidades como grupo adquirirán diversa identidad e intensidad en su demanda de satisfacción. Ello es un espejo natural del curso de la historia.

El repaso histórico que hacen Martín Queralt y otros (2003, pp. 29-31) es esclarecedor. En la Antigüedad, como en la Edad Media, la actividad financiera era escasa como correlato lógico de que las organizaciones públicas territoriales no asumieran importantes fines públicos que no fueran ocasionalmente tareas bélicas. A partir del siglo XV, con la desaparición de las instituciones feudales, se fortalecieron instituciones públicas que antes fueron esporádicas —como es el caso del ejército y la burocracia— y, sin las aportaciones de los señores feudales, el monarca vio cómo su financiación debía hacerse con recursos provenientes de la aplicación de ciertas categorías impositivas. Aparecieron así, aunque todavía en rudimentos, los primeros sistemas tributarios, lo que determinó el surgimiento del Estado moderno. Sin embargo, ello no conllevó —ni en ese momento ni en los siglos siguientes— la generalización de la actividad financiera ni la convicción de que los particulares debían contribuir al sostenimiento del gasto público. Más bien, se entendía que el Estado debía afrontarlo con su patrimonio o a través de préstamos. En el siglo XIX, con el liberalismo como filosofía política, el Estado quedaba relegado a participar, básicamente, en justicia, defensa exterior y seguridad. Recién después de la crisis que siguió a la Primera Guerra Mundial y, aún más, a partir de la crisis económica de 1929, el Estado-policía retrocede y da lugar a un Estado intervencionista que adquiere mayor protagonismo en la vida pública económica. A mayores gastos estatales correspondió un incremento de las fuentes de ingresos, perdiendo peso los patrimoniales y ganándolo los tributarios. En la actualidad, el Estado no solo financia gastos públicos y la actividad financiera se ha convertido en instrumento de política económica con distintos propósitos.

Como conclusión, se puede decir que la actividad financiera del Estado es aquella cuyo sujeto activo realiza como expresión del poder político que se le reconoce y que tiene como objeto la toma de decisiones y la ejecución de acciones vinculadas a la generación de recursos y la realización de los gastos del sector público, para el cumplimiento de los fines sociales y económicos que le corresponden.

3. Necesidades públicas, servicios públicos y gasto público

Si, como se ha señalado, la actividad financiera del Estado4 consiste en la tarea de proveerse de los recursos públicos que permitan prestar los servicios públicos que satisfagan las necesidades públicas, el orden lógico manda preguntarse acerca de qué y cuáles son las denominadas necesidades públicas.

Las necesidades públicas pueden ser definidas como aquellas que nacen de la vida en colectividad y que deben ser satisfechas por la actuación del Estado, como fórmula que expresa la organización de la sociedad (Villegas, 2002, p. 4). En ello radica su signo distintivo, pues son diferentes a las necesidades individuales en tanto estas pueden ser satisfechas por cada uno, lo que no ocurre, como se verá, con las necesidades públicas5.

En efecto, los individuos han tenido desde siempre necesidades elementales o de orden primario que han debido aprender a satisfacer, entre las que se cuentan la procura del alimento, el lugar para guarecerse o el vestido. Estas necesidades individuales sin duda subsisten cuando los sujetos se reúnen ...