El desarrollo económico de América Latina desde la Independencia

Luis Bértola, José Antonio Ocampo

• Publisher: Fondo de Cultura Económica
• Year: 2013
• ISBN:
  9786071616647
• Topic: Volkswirtschaftslehre
• Subtopic: Wirtschaftsgeschichte

Esta obra ofrece una visión de conjunto del desempeño económico de las áreas latinoamericanas. En él se recoge y presenta muchos avances en el plano de la discusión sobre instituciones y desarrollo, sobre desarrollo humano, sobre niveles y disparidades del ingreso, sobre desarrollo tecnológico, sobre volatilidad financiera, sobre contabilidad del crecimiento, así como aportes más recientes a debates antiguos, como el relativo a los términos de intercambio y su relación con los precios reales de productos básicos.

V. LA REORIENTACIÓN HACIA EL MERCADO

INTRODUCCIÓN

La crisis de la deuda externa de América Latina de los años ochenta representó el final de una larga fase, de poco más de un siglo, durante la cual la región había experimentado un avance relativo en la economía mundial. Generó, además, un quiebre radical en las tendencias de política económica que habían predominado desde la década de los treinta. El rápido proceso de industrialización ya se había interrumpido a mediados de los años setenta, pero la crisis de la deuda consolidó esta tendencia. Los esfuerzos de apertura al mercado, que habían sido parciales y localizados en unas pocas economías, se generalizaron desde mediados del decenio de los ochenta. Las reformas orientadas a ampliar las esferas de acción del mercado echaron raíces profundas, hasta que la primera década del siglo XXI vio aparecer una nueva divergencia entre los patrones de política económica de los distintos países, debido al surgimiento en muchos de ellos de tendencias políticas y sociales que revalorizaron el papel del Estado.

El periodo que analizamos en este capítulo cubre dos fases diferentes. La primera, que corresponde a los años ochenta, fue de franco retroceso y fue denominada con razón por la CEPAL como la “década perdida”. La segunda fue de crecimiento, pero en medio de fuertes fluctuaciones, ya que se produjeron dos crisis adicionales: la de fin del siglo XX, que fue compartida con otras economías “emergentes”, y la de la Gran Recesión mundial de 2008-2009, cuyo epicentro fueron los Estados Unidos. El crecimiento, de 3.3% entre 1990 y 2010, muy inferior a 5.5% que se había experimentado en las tres décadas y media previas a la crisis de la deuda, ha estado acompañado, por lo tanto, de un ciclo económico muy pronunciado. Por otra parte, la fuerte desaceleración del crecimiento poblacional que se había iniciado en el periodo anterior se hizo persistente. La población total aumentó a un ritmo anual de 1.7% entre 1980 y 2010, un punto porcentual menos que en 1950-1980, pero en continua caída, de tal manera que ya se acercaba a 1% al final del periodo que analizamos. Ello permitió un crecimiento de la producción por habitante un poco más favorable.

Este capítulo analiza las transformaciones acontecidas en las economías latinoamericanas desde el estallido de la crisis de la deuda de los años ochenta. Dada la estrecha relación entre los eventos macroeconómicos de fines del decenio de los setenta y la crisis, el análisis inicial de este tema complementa las consideraciones del capítulo previo. Después de analizar los orígenes e implicaciones de la crisis de la deuda se adentra en las reformas de mercado y su principal éxito: la inserción más dinámica en la economía mundial. El capítulo concluye con una consideración de los resultados en materia de crecimiento económico y desarrollo social. El trasfondo de todos estos procesos son las grandes transformaciones que experimentó la economía mundial durante la segunda globalización, algunos de cuyos elementos ya se habían insinuado desde los años sesenta. Los más destacados han sido el acceso a un mercado financiero internacional altamente volátil, que ha dado lugar a crisis frecuentes en todo el mundo, el crecimiento dinámico del comercio internacional y, en menor escala, la creciente migración internacional de mano de obra.

LA CRISIS DE LA DEUDA Y LA DÉCADA PERDIDA

El modelo de industrialización dirigida por el Estado comenzó a recibir críticas desde los años sesenta, tanto de la ortodoxia económica como de la izquierda política.1 Desde la primera se le criticó la falta de disciplina macroeconómica y las ineficiencias que generaba una estructura de protección arancelaria y paraarancelaria muy elevada y, en general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la segunda se le criticó su incapacidad de superar la dependencia externa y, sobre todo, de transformar las estructuras sociales desiguales heredadas del pasado. Aunque sin compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda política, Hirschman (1971: 123) expresó de manera brillante una idea de esta naturaleza: “Se esperaba que la industrialización cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas”.

El modelo enfrentó en su fase madura muchas tensiones, tanto económicas como sociales y políticas. La creciente conflictividad social se manifestó de manera más temprana en los países del Cono Sur, aquellos que experimentaron más tempranamente las transformaciones sociales y la desaceleración del ritmo de crecimiento económico. Las oportunidades que los momentos de crecimiento presentaban para ampliar el bienestar y los beneficios sociales fueron aprovechadas por fuertes movimientos sociales y políticos, algunos de corte más socialista y otros de raigambre populista. Sin embargo, ante los frecuentes cambios de condiciones externas y de crisis de balanza de pagos, los ajustes redundaban en un creciente descontento y resistencia, ya sea por parte de los sectores populares que pugnaban por mayores mejoras, o de las élites, que veían cómo su rentabilidad se veía amenazada por la expansión de las regulaciones estatales. El desenlace autoritario no se hizo esperar.

De manera lúcida, Fishlow (1985: 165) expresó la conexión entre conflicto social y la transición a economías de mercado en medio de la oleada de autoritarismo militar del sur del continente: “Los instintos militares son intervencionistas. Pero los líderes militares pueden racionalizar convenientemente la represión política en nombre de la flexibilidad necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptación a una determinada estructura económica sino la reconstrucción radical de la sociedad civil”. De este modo, la transformación hacia economías de mercado surgió inicialmente de una manera defensiva, como una reacción frente a lo que se veía como una expansión del mundo socialista. En esto el patrón latinoamericano se diferencia del de los países industrializados, donde la transformación, que había comenzado después de la elección de Margaret Thatcher en Gran Bretaña en 1979 y de Ronald Reagan en los Estados Unidos en 1981, fue claramente ofensiva: un reflejo de la confianza de la empresa privada de que podía vivir sin el manto protector del Estado e incluso la convicción en amplios círculos empresariales de que la intervención estatal se había convertido en un obstáculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendría en América Latina más tarde, especialmente en la última década del siglo XX.

Fuera del Cono Sur, aunque el conflicto social también se acrecentó no tuvo relación clara con la transición hacia economías de mercado. En Centroamérica, que se transformó en el epicentro de los conflictos en los años ochenta, las confrontaciones tenían un carácter más rural y provenían de la concentración de la tierra y, tal vez, del modelo primario-exportador antes que de su peculiar combinación con una débil industrialización dirigida por el Estado. En Colombia el conflicto interno tenía vieja data y había estado asociado también en su origen a problemas rurales, pero la nueva fase que se vivió desde mediados de la década de los ochenta tuvo otro cariz: la incidencia del tráfico ilícito de drogas, que vendría a financiar todas las formas de violencia: la propia, la paramilitar y la guerrillera (al menos, en este último caso, la de la organización guerrillera más grande). Los problemas de violencia asociados al tráfico de estupefacientes se extenderían dramáticamente hacia México y Centroamérica en la primera década del siglo XXI.

En materia económica, ya vimos en el capítulo anterior que la indisciplina macroeconómica fue menos generalizada de lo que se señala a menudo y, en particular, que hasta mediados de los años setenta fue un problema de Brasil y el Cono Sur más que del conjunto de la región. Sin embargo, la tendencia al desequilibrio externo, que sí había sido general desde vieja data, tendió a agudizarse hacia el final de la fase de industrialización dirigida por el Estado en casi todos los países, debido al comportamiento tanto de la balanza comercial como de las crecientes demandas de recursos para inversión (en realidad, como nos enseña la teoría económica, dos facetas de un mismo problema). Estos desequilibrios se vinieron a satisfacer con el creciente financiamiento externo, pero éste terminó siendo la espada de Damocles del modelo, debido a la volatilidad que estuvo asociada con dichos recursos.

La gráfica V.1 muestra la primera de estas tendencias. Como se puede apreciar, hasta bien avanzado el proceso de industrialización, el crecimiento fue compatible con pequeños superávit comerciales (generados, como se ha visto en el capítulo anterior, con un aparato masivo de intervención en la balanza de pagos). Incluso puede decirse que el pequeño déficit que se produjo en 1967-1974 no era problemático, dada la espectacular aceleración del crecimiento que tuvo lugar durante esos años. Sin embargo, no fue posible mantener el crecimiento entre 1974 y 1980 a ritmos no muy diferentes a los anteriores a 1967 sin generar un creciente déficit comercial.

GRÁFICA V.1. Crecimiento económico y balance comercial

FUENTE: Series históricas de la CEPAL.

El crecimiento estuvo asociado también a progresivos requerimientos de inversión, que eran difíciles de enfrentar con las endémicamente débiles tasas de ahorro nacionales. La tasa de inversión había oscilado entre 19 y 22% del PIB hasta mediados de los años setenta, con su punto bajo durante 1958-1967, los años que la CEPAL denominó de “estrangulamiento externo” (véase el capítulo anterior). Sobre estos niveles se elevó a 25% durante la fase final de esta etapa de desarrollo (cuadro V.1). Lo que esto indica es que el mayor financiamiento externo de los años setenta se reflejó en un aumento de la tasa de inversión (que sin duda incluyó algunos elefantes blancos en unos países), en claro contraste con eventos posteriores en los que el mayor financiamiento externo generó un aumento en los niveles de consumo.

La industrialización dirigida por el Estado enfrentó también otras restricciones: aquellas asociadas a la tendencia a abrumar al Estado con responsabilidades fiscales sin otorgarle al mismo tiempo recursos adecuados para hacerlo. Como lo señaló FitzGerald (1978), esto se reflejó en tres tendencias principales: 1. una tendencia al aumento del gasto público como proporción del PIB, pero con una proporción menor destinada a programas de bienestar social en comparación con los países industrializados; 2. un cambio en la composición de la estructura tributaria en contra de los impuestos a la propiedad y el ingreso, y en favor de los impuestos indirectos y los salarios, y, en consecuencia, 3. crecientes necesidades de endeudamiento para financiar las transferencias al sector privado, en lugar de aquellas asociadas a las políticas sociales redistributivas. Este problema se hizo particularmente evidente en la segunda mitad de los años setenta, cuando el acceso generalizado de los países latinoamericanos al financiamiento externo generó un aumento de los déficit fiscales, que tornaron muy vulnerables las cuentas públicas ante un eventual giro desfavorable de este tipo de financiamiento, que finalmente se produjo.

CUADRO V.1. Formación bruta de capital fijo

Sin embargo, es improbable que en ausencia de la crisis de la deuda alguna economía latinoamericana se hubiese derrumbado por el mero peso de las ineficiencias que generaba la industrialización dirigida por el Estado o de estas tensiones de carácter macroeconómico. Aún más, es poco claro por qué no se podría haber adoptado o profundizado una estrategia más equilibrada, como ya lo venían haciendo los países más pequeños desde mediados de la década de los cincuenta y la mayoría de los países medianos y grandes desde mediados de los años sesenta. En efecto, según se vio en el capítulo anterior, la región ya había comenzado a explotar las oportunidades que comenzó a brindar el creciente comercio mundial y había evolucionado hacia una mezcla de protección con promoción de exportaciones. De hecho, en la bibliografía de los años setenta varios países latinoamericanos, entre los que destaca Brasil, eran presentados internacionalmente como ejemplos de éxito exportador, al lado de los tigres asiáticos.

De esa manera se hubiese podido converger hacia un modelo de desarrollo más parecido al que habían seguido varios países de Asia Oriental: igualmente dirigido por el Estado, con rasgos también proteccionistas, aunque con mayor énfasis en la construcción de una base exportadora sólida y, en la mayoría de esos casos, con una clara preferencia por la inversión nacional sobre la extranjera. En todo caso, la escala y velocidad de los acontecimientos se encargaron de descartar tal opción. También hemos señalado en el capítulo anterior que ésta no era la única trayectoria posible. Los países del Cono Sur ya habían mostrado un patrón alternativo, de lento crecimiento con mejora distributiva y, como se acaba de mencionar, creciente conflictividad social.

Sin embargo, independientemente de estas tendencias de largo plazo, lo que resultó fatal para el paradigma precedente fue el agudo ciclo de auge y contracción de la financiación externa privada, que se inició en forma modesta en algunos países a mediados de la década de los sesenta, se generalizó en la región a lo largo de la de los setenta y terminaría en la crisis de la deuda de los años ochenta. Este ciclo fue la repetición de fenómenos similares del pasado, el último de los cuales había sido de auge y colapso del financiamiento externo de los años veinte y comienzos de los treinta. Las fuentes de financiamiento externo fueron, sin embargo, diferentes: los créditos sindicados de la banca comercial internacional remplazaron ahora el papel que habían jugado los bonos emitidos en los mercados internacionales de capitales en la década de los veinte.

Una característica sobresaliente del cuarto de siglo transcurrido después de la segunda Guerra Mundial había sido la ausencia de volúmenes importantes de financiación externa privada y el monto más bien modesto de las oficiales. Como lo indica la gráfica V.2, las transferencias netas de recursos desde el exterior2 fueron ligeramente negativas durante las décadas de los cincuenta y sesenta. En el contexto de los choques externos recurrentes, la carencia de medios adecuados para financiar los déficit de la balanza de pagos, incluidos los recursos muy modestos del FMI, reforzó obviamente la tentación de recurrir a políticas proteccionistas como mecanismo de ajuste. Los países que tuvieron acceso más temprano a la financiación externa privada (México y Perú, en particular) también desarrollaron en forma precoz problemas de so...