Manual de derecho constitucional

Estructura y organización constitucional del Estado mexicano

Daniel Barceló Rojas

• Publisher: Fondo de Cultura Económica
• Year: 2019
• ISBN:
  9786071661166
• Topic: Diritto
• Subtopic: Diritto pubblico

Manual de derecho constitucional presenta los conceptos fundamentales que cimientan a la Constitución mexicana para resaltar la suma importancia que ésta tiene en la organización del Estado. Comienza con la definición de Constitución y el impacto que tiene en todas las leyes que rigen al país. Más adelante se habla de la división de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la estructura y funciones de cada uno. Por último, se hace una reflexión sobre el federalismo en el México actual a través de la historia, desde la fundación de la Constitución en 1917 hasta la práctica reciente.

IV. EL FEDERALISMO MEXICANO ACTUAL*

INTRODUCCIÓN

El federalismo es un sistema que concilia la noción de autogobierno (de las unidades territoriales) con la de gobierno compartido (de la federación). Los actores de este sistema son estados (entidades federativas) que se encuentran sometidos a una Constitución, que es suprema y que representa la unión de todo este conjunto indisoluble, en un Estado nacional.1 Tal como lo establece en México el artículo 40 constitucional:

Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México; unidos en una Federación según los principios establecidos en esta ley fundamental.

Para entender el esquema federal y su utilidad en el contexto mexicano actual, conviene echar mano de los elementos esenciales del modelo, así como de una contextualización histórica del fenómeno. Una herramienta que aunque se encuentra en el vértice de nuestra Constitución, ha sido debilitada por acciones y por omisiones de los poderes. A grado de volverse en ocasiones una simple formalidad; un parapeto tras el cual se esconde la concentración de atribuciones para la Federación; para su Ejecutivo;2 sin embargo, por sus potencialidades institucionales, sigue representando una de las vías de solución más notables con la que cuenta nuestro régimen constitucional para hacer más equitativo el reparto de recursos, atribuciones y responsabilidades entre las distintas esferas territoriales de poder; para legitimar democráticamente muchas de las decisiones que se toman en el país (contrario a lo que ha ocurrido los últimos 15 años en México, a saber, a crear espacios de irresponsabilidad política).3 Veremos que su utilidad concierne a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, aunque también a la determinación de las instancias competentes en la protección del individuo.

La primera línea argumentativa de este capítulo presenta un desarrollo del aspecto estructural del sistema federal. En una segunda línea argumentativa, se explicará una de las características centrales del federalismo, a saber, su faceta dinámica o flexible, integrada en términos de las llamadas relaciones intergubernamentales.

Del desarrollo de estas dos líneas argumentativas, veremos que el tablero federal se ha ido ajustando y determinando alrededor de un principio fundamental: el llamado principio de subsidiariedad, para que en cada caso, intervengan autoridades de los tres órdenes de gobierno partiendo de la pregunta: “¿quién puede afrontar una competencia de la mejor manera posible?”

Estos dos ingredientes (uno estructural y el otro evolutivo), estructurados en torno a un principio ordenador, arrojan el resultado del gradual cambio que se fue dando en el modelo federal. Veremos a lo largo de los incisos que componen este capítulo que la idea federal de los orígenes, de orden dualista (que comprende una separación estricta del funcionamiento de las dos esferas, una federal frente a varias locales) tuvo que ir avanzando a lo largo del siglo XX, para producir un régimen de corte cooperativo, donde la gestión conjunta de las principales políticas públicas de un país obedece a una constante negociación entre el centro y la periferia. Y que esto se manifiesta en una estructura competencial que se amplía o acota en función de reglas, pero también de necesidades.

EL ESTADO FEDERAL: DISEÑANDO UN MODELO

Desde la Antigüedad, la humanidad encontró formas para asentarse en el territorio bajo el esquema de una comunidad política organizada (que los griegos llamaban polis).4 Aunque no es este el espacio para retroceder tanto en el tiempo, buscando los sustentos teóricos del federalismo, una sucesión de concepciones explican el asentamiento humano en el territorio, bajo la forma de arreglos entre intereses. Es esta necesidad de normar el reparto del territorio lo que dio lugar al federalismo.

Las primeras unidades territoriales que tienden a federarse (feodus significa pacto) son anteriores incluso a etapas medievales. Cada polis es en realidad una matriz compuesta por unidades confederadas, que se unen y mantienen su identidad al sumarse a la unidad más compleja. Desde etapas pretéritas de la humanidad, estas formas son la base del republicanismo. Previo a los antecedentes helénicos, las tribus de Israel descritas en la Biblia (año 1000 a.C.) funcionaron de forma semejante a esquemas federados; si bien, todavía no habrían podido llamarse federaciones. El modelo federal tardaría siglos antes de ser erigido en teoría.

Los precursores eran europeos;
el pie de cría, pactos confederales

Complementario al nacimiento formal del modelo federal en los Estados Unidos de América, es indispensable entender que sus antecedentes remotos son simultáneamente los antecedentes de la creación de los Estados nacionales. La fundación del Estado moderno (según se tiene estimado el hito de la paz de Westfalia en 1648), marca el arranque de un largo proceso para dotar a los países de un estatuto constitucional formal. Pero la intención de agrupar unidades territoriales disímbolas se tiene que rastrear desde siglos atrás.

La progresión de etapas (no necesariamente evolutivas) en las que se fue conformando un incipiente federalismo, arroja una forma constante de organización que trasciende épocas y continentes. Basa su fortaleza en las negociaciones y cesiones entre los integrantes de un todo. Como unidad celular, los primeros intentos de federación surgen a partir de un pacto entre socios desiguales que se asocian para hacerse fuertes en conjunto.

La fórmula de los pactos confederales pudo ser retomada en etapas tempranas del desarrollo de las instituciones en Europa, y se prolongó a todo lo largo de la Edad Media.5 Siglos después de la caída del Imperio Romano, en el 476 d.C., el Sacro Imperio Romano Germánico fue un antecedente confederal que se proyectó desde fines del año 900 y empezó a decaer al final de la Guerra de los Treinta Años (1648), para propiciar la unidad entre las confederaciones alemanas del siglo XIX.

De forma semejante es que se crea la Confederación Helvética (es decir, Suiza) en 1291, donde se conformó una unidad autogobernada por un pueblo libre. Y ese esquema se ha prolongado con muy pocas variaciones hasta nuestros días.

Entre los primeros antecedentes teóricos del modelo federal, vale la pena mencionar a quien hoy se considera fundador del concepto: Johannes Althusius (n. 1557).6 Tal como él mismo lo refiere, al suscribir pactos confederados, surge entre las tribus la necesidad de una ley común. De ahí que la soberanía se deba atribuir a cada parte, si bien, la intención del pacto consiste en que todas terminen ligadas uniformemente.

Para que ese fin fundacional se logre, el planteamiento federal es de los primeros en promover la tolerancia religiosa, (su lectura premonitoria antecedió a la Paz de Westfalia; Althusius muere diez años antes, en 1638). A diferencia de Hobbes (n. 1588), él plantea que el derecho público y el privado no se entiendan como elementos escindidos, sino unidos en una relación simbiótica. De ahí que ninguna persona (ni el monarca) pueda concentrar ese poder por sí solo; nadie detenta la soberanía absoluta.

En este contexto de poderes compartidos, el objeto central de la política debiera ser la asociación, como acuerdo tácito o expreso. Un ciudadano es sinónimo de un simbionte; trabajador del conjunto unido por su propia voluntad, movido a pertenecer a un pacto social. 7 Por virtud de ese pacto, su voluntad va más allá de su persona; se debe a la comunidad.

Las unidades nacionales europeas fueron optando por esquemas de organización, por lo que se va distinguiendo tajantemente la necesidad centralizadora de la confederada. Así, Francia, Inglaterra y Prusia instauraban desde los 1700 el esquema de Estado-nación, bajo un esquema abiertamente centralizador y vertical de los poderes.

Ante el crecimiento de los territorios de las nuevas unidades nacionales (conforme se iban expandiendo, por conquista o por pacto) es que surge la necesidad de contar con herramientas de control, para preservar la unidad. La necesidad de concentrar el poder, que ya señalaba Hobbes, surge además como forma de acercamiento con poblaciones emancipadas (que más tarde encuentran cobijo en el entramado constitucional posterior a la Revolución francesa), pero también como reacción contra el funcionamiento oligárquico; contra las élites dominantes durante el Antiguo Régimen.

Fue entonces por reacción a la imposición monárquica que surge la idea de república federativa, que Montesquieu (n. 1689) definió como “esta forma de gobierno [que] es una convención en función de la cual varios cuerpos políticos consienten volverse ciudadanos de un Estado más grande, que ellos desean formar. Se trata de una sociedad de sociedades que puede agrandarse por la incorporación de nuevos asociados”.8

ACTIVIDADES

Para abundar sobre los primeros brotes federales, revisa los siguientes materiales: Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, trad. de J. M. Solé, Editorial Hacer, Madrid, 2009; Antonio La Pergola, Los nuevos senderos del federalismo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.

El largo recorrido para llegar hasta la síntesis de estos Estados compuestos (que al final, obedece a la necesidad de equilibrar los poderes), se explica también por la larga construcción de los Estados nacionales. Entrado el siglo XIX, Alemania e Italia continuaban un largo proceso de integración nacional, como uniones modernas de principados (dando así continuidad al esquema medieval). Rusia y Austria conservaban una organización oligárquica de la monarquía (conservando el esquema al menos hasta la Primera Guerra Mundial, etapa en la que rompen con la organización unitaria). En el siglo XX, otras unidades nacionales, como Alemania o Prusia, adoptaban esquemas federales como medio para garantizar la unificación de los territorios; lo mismo que ocurrió con Rusia tras la Revolución de octubre de 1917. A partir de la segunda mitad del siglo XX, el esquema federal logró convertirse en la herramienta principal para construir la Unión Europea. De todo esto, vemos entonces que el esquema federal resulta tener su lado de fuente europea que no se puede ocultar.9 Si bien, como se verá en seguida, encuentra su manifestación más importante tras la independencia norteamericana.

Implantación federal en las Américas

Antes de que las colonias americanas se independizaran, no sólo de Inglaterra sino también de España, tanto para ingleses como para españoles, se reflejaba la imperiosa necesidad de concebir un imperio capaz de poner en el centro de las prioridades la seguridad de los territorios de ultramar. En época de invasiones y conquistas, las colonias requerían un gobierno central fuerte para poder subsistir. Dicha necesidad se volvía aún más ingente en cuanto, al independizarse, las colonias lograron fundar nuevas unidades nacionales.

Fue en este punto donde la solución federal norteamericana expresa su notable capacidad de adaptación. En Norteamérica, dos siglos de dominio británico tuvieron que pasar para enfrentar los intereses de los colonos frent...