Historia económica de Colombia

José Antonio Ocampo Gaviria

• Publisher: Fondo de Cultura Económica
• Year: 2017
• ISBN:
  9786071651105
• Topic: Economía
• Subtopic: Historia económica

Este libro reúne ocho ensayos del autor sobre historia económica colombiana, publicados a lo lardo de casi veinte años de trabajo. El primero de los temas que analizan es el café, objeto de un estudio especial, además de otros sobre la transición hacia una economía más diversificada y sobre el papel central que desempeñaron los ciclos cafeteros en el comportamiento macroeconómico de Colombia durante el siglo XX. Un segundo tópico es la industria y su relación con las políticas de comercio exterior, que se aborda desde el análisis de la decadencia del artesano textil, el desarrollo y la evolución de la manufactura moderna y la historia de la protección. Una constante del trabajo del autor ha sido la de indagar para entender la historia con miras a las discusiones del presente.

CAPÍTULO VIII
LA BÚSQUEDA, LARGA E INCONCLUSA, DE UN NUEVO MODELO
(1981-2014)

José Antonio Ocampo Gaviria
Carmen Astrid Romero Baquero¹

EL PERÍODO que ha transcurrido desde 1980 ha tenido dos características sobresalientes. La primera es el profundo cambio en la relación entre el Estado y el mercado. Tras esta evolución subyace, como veremos, una pugna entre dos concepciones diferentes de la acción del Estado. La segunda es la transformación sustancial de la estructura productiva y de las formas de inserción del país en la economía mundial, en medio de un crecimiento económico mucho más lento e inestable de lo que había sido típico en la fase anterior de industrialización e intervencionismo estatal. A su vez, estas características están estrechamente relacionadas con importantes cambios en el escenario económico internacional.

Este capítulo analiza el conjunto de transformaciones de la economía colombiana durante estos años. La primera sección analiza el debate entre las concepciones sobre el papel del Estado. La segunda enfoca su atención en las grandes tendencias del crecimiento, la estructura productiva y los cambios demográficos. Como el núcleo del intervencionismo estatal, que había surgido desde los años 1930, se había concentrado en los sectores externo y financiero, la apertura económica enfocó su atención en ellos. En el sector financiero ya se habían dado algunas transformaciones importantes en la década de 1970, a las cuales se agregaron reformas adicionales, especialmente durante los noventa. En el sector externo, por el contrario, los grandes cambios vinieron con la apertura económica de comienzos de esta última década y la secuencia posterior de tratados de libre comercio con países de fuera del área latinoamericana. La tercera y cuarta secciones analizan los impactos de estas reformas sobre la estructura de la economía y las características de los ciclos económicos. La quinta considera el crecimiento del gasto público y los cambios en la estructura del sector estatal. La última presenta un balance de los resultados sociales y unas breves consideraciones sobre la violencia y su relación con el narcotráfico.

DOS CONCEPCIONES DIFERENTES DE LA REFORMA DEL ESTADO

Según vimos en el capítulo anterior, los vientos de las reformas de mercado (o “neoliberales”, de acuerdo con una de las terminologías en boga) habían comenzado a soplar sobre Colombia durante los años setenta, pero sus efectos fueron inicialmente débiles. Los mayores impactos se experimentaron entonces en el sector financiero. La liberación comercial fue moderada y el aparato estatal no solo no se redujo sino que experimentó una nueva fase de expansión. Los años ochenta fueron de receso e incluso de reversión de estas tendencias, aunque desde mediados de dicha década, y bajo influencia del Banco Mundial, se empezaron a adoptar de nuevo medidas de liberación comercial.

Las reformas de mercado fueron más profundas desde comienzos de la década de los noventa. La nueva visión, que abanderó la administración Gaviria bajo el término “apertura económica”, señaló la necesidad de abrir la economía a las fuerzas del mercado para mejorar la eficiencia y acelerar el crecimiento. La dialéctica entre el proceso de liberalización económica que se puso en marcha entonces, y que reclamaba menos Estado, y el simultáneo que se inició bajo influencia de la nueva Constitución, que reclamaba más Estado como mecanismo para superar la crisis institucional y social, se transformó en el eje del debate sobre la reforma del Estado en Colombia.

La apertura económica tuvo muchas similitudes con los procesos de liberalización que experimentaron otros países latinoamericanos, así como con la agenda de reformas impulsada por los organismos financieros multilaterales bajo el denominado “Consenso de Washington”. Tal vez el elemento que definió más claramente la nueva visión fue la afirmación del Plan de Desarrollo de la administración Gaviria, La Revolución Pacífica, al señalar que existía un excesivo intervencionismo del Gobierno en la definición de sectores estratégicos. Reclamaba, por lo tanto, la necesidad de eliminar la acción del Estado en esta área y orientar su ejercicio a fomentar la competencia, a través de la desregulación interna y la apertura al exterior. Esta visión respondió igualmente al llamado a aprovechar las oportunidades que brindaba la inserción en la economía mundial para acelerar el ritmo de crecimiento económico, que había perdido dinamismo desde mediados de los años setenta, cuando culminó el rápido proceso de industrialización.

En su momento, estas reformas se presentaron como la superación del modelo de “sustitución de importaciones”. Esta caracterización es, sin embargo, un claro anacronismo. Según vimos en el capítulo anterior, desde fines de la década de 1950 existió un claro reconocimiento de las limitaciones de la sustitución de importaciones, y dicho modelo evolucionó desde entonces hacia un modelo “mixto”, que combinaba la protección con la promoción de exportaciones y la búsqueda de un mercado ampliado, especialmente en el marco de la integración andina. Este “modelo mixto” fue abandonado desde los años setenta. Lo que caracterizó al país con las primeras reformas adoptadas en dicha década no fue, por lo tanto, la excesiva orientación hacia el mercado interno, sino la ausencia de una estrategia de desarrollo o, para ser más precisos, la subsistencia de muchos instrumentos de la vieja política económica (la protección, los incentivos a las exportaciones, la intervención en el sector financiero), pero carentes ya de contenido estratégico. Por lo demás, una política de inserción activa en la economía mundial no era inconsistente con la posibilidad de orientar la inversión privada a través de un activo intervencionismo estatal, como lo habían demostrado ya las economías asiáticas más exitosas.

La visión de los defensores de la apertura económica estuvo matizada por el llamado a ampliar la intervención del Estado en el desarrollo social. La Revolución Pacífica señaló incluso que, comparado con los patrones internacionales, el Estado colombiano era más bien pequeño. La conveniencia de ampliar el gasto público social fue apoyada aún con mayor fuerza por la Administración Samper en su plan de desarrollo El Salto Social. Se tendió así un puente entre las visiones de la apertura y las que quedaron incorporadas en la Constitución de 1991.

La nueva carta política siguió una ya larga tradición, que se remonta a la inclusión de los principios de la intervención del Estado en la economía en las reformas constitucionales de 1936 y 1968, y al concepto de la reforma de 1936 según el cual “la propiedad es una función social que implica obligaciones”. La Constitución de 1991 reiteró estos principios y amplió considerablemente las normas constitucionales sobre intervención estatal. Definió a Colombia como un “Estado social de derecho” y estableció que los objetivos de la intervención estatal son “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

Siguiendo estos lineamientos, la Constitución definió en forma detallada los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos —derechos a la salud, la educación, la cultura y la recreación, a una vivienda digna, a la seguridad social y al trabajo, fuera de derechos para grupos específicos— y el título sobre el régimen económico fue mucho más allá de las normas sobre hacienda pública a las cuales se había dedicado casi la totalidad del articulado correspondiente en la vieja Constitución. Estableció también el principio según el cual el Estado debe promover el acceso de todos los colombianos a la propiedad y fomentar las formas solidarias y asociativas de ella y la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas. Creó, además, un complejo sistema de planeación nacional y regional.

Algunos principios ampliamente defendidos por partidarios de la apertura económica quedaron también incorporados en la nueva Carta Política. La autonomía del banco central quedó consagrada, aunque sujeta al requisito de que sus funciones se ejercieran “en coordinación con la política económica general”. En varios artículos se señaló que el sector privado podría participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios y sociales e incluso que el Gobierno “enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia” (artículo 336). La competencia quedó también consagrada al establecer que el Estado “impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional” (artículo 333).

Así, la apertura económica buscó fomentar las fuerzas del mercado pero reclamó igualmente la necesidad de aumentar el gasto social. Por su parte, la nueva Constitución amplió los principios de intervención del Estado, aunque permitiendo la participación privada en sectores tradicionalmente reservados al sector público y forzando a este a ser eficiente y a competir cuando fuese posible. La coincidencia de la liberalización de la economía con el aumento en el tamaño del Estado es, de hecho, una diferencia importante entre el modelo de reformas económicas que siguió Colombia en los años noventa y el de la mayoría de los países latinoamericanos.

La posibilidad de combinar, dentro de una misma estrategia, una economía abierta y un Estado de bienestar moderno la atestiguan ejemplos en Europa Occidental. Sin embargo, en la práctica la dialéctica entre estas dos visiones resultó difícil de compatibilizar en Colombia. En realidad, los defensores de la apertura nunca tuvieron en mente la síntesis que ofrecían los modelos europeos. Por ello reclamaron que, aunque se había avanzado en forma temprana en materia de apertura comercial y financiera, y de manera algo más incompleta en materia de privatización, poco se había hecho en materia de liberalización del mercado de trabajo². Al otro lado del debate, se tendió a defender los mecanismos de intervención del Estado y se atacó abiertamente la apertura comercial y financiera³. Como es obvio, el punto más álgido del debate terminó siendo el tamaño del Estado y la carga tributaria necesaria para financiarlo.

De esta manera, aunque las dos perspectivas no son necesariamente antagónicas, lo fueron lo suficiente como para tornar la etapa que se inició en 1990 en una de las más contradictorias de la historia económica del país. La ausencia de un verdadero consenso nacional sobre el desarrollo permite establecer un contraste entre esta etapa y las tres anteriores, en las cuales hubo un cierto acuerdo sobre el “modelo de desarrollo”. La aguda injerencia del debate ideológico también representa una diferencia notable entre la nueva etapa y las anteriores. En particular, conviene recordar que, a diferencia de la apertura, que surgió de una visión conceptual clara, el intervencionismo estatal había surgido más como respuesta a crisis sucesivas que como producto de un esquema teórico preexistente, y que las fuertes controversias ideológicas que experimentaron otros países durante las etapas anteriores —particularmente las controversias entre capitalismo y socialismo— tuvieron una presencia más bien débil en Colombia.

Los debates que se iniciaron desde fines del 2012 en torno a la negociación de un acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el diálogo más ocasional con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) han generado agudas controversias de carácter político y militar, pero no se alejan demasiado de lo señalado en los párrafos anteriores en torno a las controversias económicas. El elemento más destacado es, por supuesto, el acuerdo sobre la necesidad de una intervención estatal mucho más profunda en el desarrollo rural, que se materializó en el punto 1 del Acuerdo de La Habana. Sin embargo, este constituye el único elemento ec...