Geopolitica della salute

Covid-19, OMS e la sfida pandemica

Nicoletta Dentico, Eduardo Missoni

• Publisher: Rubbettino Editore
• Year: 2021
• ISBN:
  9788849867206
• Topic: Social Sciences
• Subtopic: Sociology
• Index: Social Sciences

Nel 2020, l'amministrazione Trump ha deciso di abbandonare l'OMS proprio mentre l'agenzia si trovava a fronteggiare la più importante crisi sanitaria della sua storia, ancora in corso. L'accusa frontale all'OMS di aver coperto l'opaca gestione dell'epidemia da parte della Cina, origine del virus, rivela quanto sia facile per l'agenzia diventare il capro espiatorio di un conflitto geo-politico tra paesi, in questo caso due potenze mondiali. Non è la prima volta che l'OMS si trova sotto tiro. In altre occasioni epidemiche si è mossa con incertezza, talora sbagliando. Ma la qualità del suo operato dipende molto da quella dell'intervento dei governi, ovvero dei soggetti titolari dell'organizzazione. Per valutarne le decisioni serve ripercorrere la sua storia, capirne il mandato, i meccanismi di finanziamento, le tensioni che attraversano la sua gestione. Questo libro vuole fare chiarezza, con un'analisi schietta, sul funzionamento dell'OMS, sulle influenze esterne cui è esposta, sulle responsabilità dei diversi "portatori d'interesse". Il libro fa riferimento al contesto del Covid-19 e al ruolo dell'Organizzazione nelle emergenze sanitarie, ma l'intento è richiamare l'attenzione sulla sfida più grande: la tutela del diritto alla salute e l'azione della politica per promuoverne la realizzazione. Un obiettivo che richiede una OMS autorevole e credibile, all'altezza di un mondo che aspira sul serio a dotarsi degli strumenti per difendersi dalle nuove crisi sanitarie che già si prospettano all'orizzonte.

1.
La creazione dell’Oms

Subito dopo la seconda Guerra mondiale, nel 1945, a San Francisco, la Conferenza delle nazioni unite sull’organizzazione internazionale votò la costituzione di una nuova organizzazione sanitaria internazionale. Un anno dopo a New York la Conferenza sanitaria internazionale approvò la Costituzione della nuova organizzazione denominata Organizzazione Mondiale della Sanità (Oms): un’organizzazione internazionale a base universale coordinata con l’Organizzazione delle Nazioni unite (Onu), cui venne riconosciuta la qualifica di istituto specializzato ai sensi della Carta dell’Onu. Si trattava del punto di arrivo di un percorso non sempre facile ed è importante identificarne i passaggi più critici per comprendere alcuni problemi strutturali che hanno spesso condizionato in seguito le attività dell’Oms e che in parte continuano a riproporsi nel processo di riforma.

Il primo esempio di cooperazione internazionale in ambito sanitario è probabilmente il regolamento sanitario internazionale, varato nel 1853 per la regolamentazione della quarantena marittima e deciso dalla prima Conferenza sanitaria internazionale tenutasi a Parigi nel 1851. A quella conferenza ne seguirono numerose altre1, tutte centrate sulla rimozione di ostacoli al commercio e al trasporto, nonché sulla protezione dell’Europa da «pestilenze esotiche»2. L’Accordo di Roma, firmato il 9 dicembre 1907, costituì un punto di svolta con la creazione di un Ufficio internazionale di igiene pubblica, l’Office International d’hygiene publique (Oihp), con sede a Parigi e con la funzione principale di raccolta delle notifiche di malattia3.

Subito dopo la Prima guerra mondiale, nel 1920, fu fondata l’Organizzazione della società delle nazioni per la sanità (League of Nations Health Organization, Lnho). Ispirandosi al Patto costitutivo della Società delle nazioni4, di cui faceva parte, questa nuova entità estendeva il proprio ruolo al di là della sola funzione di osservatorio epidemiologico, per includere «provvedimenti di carattere internazionale per la prevenzione e la repressione delle malattie»5.

Sul piano storico non si possono nemmeno trascurare alcune esperienze internazionali a carattere regionale che, almeno nel caso dell’Ufficio sanitario internazionale nelle Americhe – costituito nel 1902 per iniziativa della seconda Conferenza internazionale degli Stati americani e divenuto Ufficio sanitario panamericano (Pasb) nel 19236 – su cui si ritornerà più avanti, influenzarono l’architettura dell’Oms. Oltre al Pasb vanno ricordati altri organismi sanitari creati per l’applicazione di misure quarantenarie nella regione mediterranea e in Europa: il Consiglio superiore di sanità di Costantinopoli (1838), il Consiglio sanitario marittimo e quarantenario d’Egitto (1843), il Consiglio sanitario di Tangeri (1843), il Consiglio sanitario di Teheran (1867) e la Commissione europea per il Danubio7.

Nonostante che le crescenti sfide sanitarie, inevitabilmente esacerbate dal secondo conflitto mondiale, richiedessero un’azione internazionale collettiva, nell’agenda originaria dei lavori della Conferenza di San Francisco non era prevista l’istituzione di un’organizzazione sanitaria internazionale. Nel dopoguerra l’attenzione si era concentrata sull’intervento umanitario e in quel contesto l’assistenza sanitaria era fornita da organizzazioni quali l’Unicef8, stabilita nel 1946, e l’Amministrazione per l’assistenza e la riabilitazione, la United Nations Relief and Rehabilitation Administration (Unrra), fondata nel 1943; quest’ultima individuò da subito la salute tra le sue responsabilità principali9.

Riconoscendo la mancanza di uno strumento adeguato alla cooperazione in ambito sanitario, in occasione della Conferenza di San Francisco (aprile-giugno 1945) le delegazioni brasiliana e cinese richiesero congiuntamente la convocazione di una Conferenza generale per la costituzione di una organizzazione sanitaria internazionale. La Conferenza accolse quella mozione all’unanimità e successivamente il Consiglio economico e sociale delle Nazioni unite (Ecosoc) mise in agenda la Conferenza sanitaria internazionale incaricandone la preparazione – ivi inclusa la redazione del testo provvisorio della Costituzione della futura organizzazione – a un Comitato tecnico presieduto dal belga René Sand, uno dei pionieri della medicina sociale10. La Conferenza sanitaria internazionale che avrebbe dato vita all’Oms si inaugurò a New York nel giugno del 194611.

Il nome della nuova organizzazione non esplicitava il collegamento diretto con l’Onu, come avrebbero voluto quelli che all’interno del Comitato tecnico avevano proposto il nome “Organizzazione sanitaria internazionale delle nazioni unite”, ma accoglieva l’ideale di universalità, lasciando aperta a tutti gli Stati l’opzione di aderire12. La denominazione “mondiale” riflette tra l’altro la visione di una organizzazione i cui compiti si estendono alla gestione di problemi “globali” la cui soluzione trascende i limiti delle sole relazioni tra Stati13 14.

La definizione del mandato della nuova Organizzazione era stato uno dei compiti centrali del Comitato preparatorio. Le idee del presidente Sand e dello psichiatra canadese George Brock Chisholm e di altri membri del Comitato preparatorio, fautori delle cause sociali della malattia, influenzarono in maniera determinante la definizione di salute come «uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non solo l’assenza di malattia o infermità» e il suo riconoscimento come «uno dei diritti fondamentali di ogni essere umano», che si trovano nel preambolo della Costituzione dell’Oms15. Pur tuttavia, quella visione era vista con sospetto da coloro che equiparavano l’obiettivo dell’equità sociale alla diffusione del comunismo. La distanza tra coloro che ritenevano che il governo dovesse avere un ruolo circoscritto nel settore sanitario e i promotori della medicina sociale ha alimentato da allora anche il dibattito circa il ruolo che debba avere la cooperazione sanitaria internazionale e, quindi, circa il mandato della stessa Oms, nella quale è spesso prevalso l’approccio biomedico per il controllo delle malattie16.

Il tema della non interferenza negli affari interni dei Paesi partecipanti, ricorrente in tutte le conferenze internazionali, si ripropose anche nel corso della Conferenza sanitaria. Mentre si riconosceva alla futura Organizzazione il ruolo di «autorità di direzione e coordinamento» dell’attività sanitaria internazionale17, si assicurò che l’assistenza ai singoli Paesi fosse subordinata alla loro richiesta e accettazione.

Analogamente fu largamente dibattuto il potere quasi legislativo che veniva conferito all’Assemblea mondiale della salute (Ams) per il varo di regolamenti in un’ampia gamma di questioni tecniche per lo più inerenti al controllo della diffusione delle malattie, gli standard inerenti a procedure diagnostiche e dei prodotti biomedici, e la pubblicità dei prodotti biomedici commercializzati internazionalmente (articolo 21 della Costituzione dell’Oms)18. Così come l’automatismo per l’entrata in vigore «per tutti gli Stati membri» di quei regolamenti, sulla base della sola comunicazione dell’approvazione da parte dell’Ams, salvo per gli Stati che, nei termini prescritti nella comunicazione, dichiarino di non accettarli (articolo 22)19. Alcune delegazioni percepivano quelle disposizioni come violazione della sovranità degli Stati20.

Su due temi il Comitato tecnico preparatorio non aveva raggiunto il consenso: la futura sede centrale dell’Organizzazione e l’integrazione delle organizzazioni sanitarie internazionali preesistenti21. Anche per la Conferenza questo secondo punto rappresentò uno dei temi più ostici e su cui fu più difficile trovare l’accordo. Capitanata dagli Stati Uniti, un’intera sezione della Conferenza insisteva per mantenere separata e autonoma l’Organizzazione panamericana, in relazione di associazione con l’Oms, per la quale avrebbe agito come Comitato regionale per le Americhe. A quel punto fu avanzata anche la richiesta che si garantissero le medesime condizioni all’Ufficio sanitario della Lega araba recentemente costituito. Alla fine, la soluzione fu quella di prevedere l’integrazione «al momento opportuno», basandone il percorso sull’azione comune e il mutuo accordo tra le competenti autorità delle organizzazioni coinvolte22.

Infine, anche l’importanza della collaborazione con attori esterni all’Organizzazione rimase impressa nel testo costitutivo. Oltre all’esplicito collegamento con l’Onu e le altre agenzie specializzate del sistema delle Nazioni unite, venne inclusa la possibilità di stabilire meccanismi di cooperazione e consultazione con organizzazioni non governative. Quest’ultima è comunemente considerata una delle innovazioni potenzialmente più utili introdotte nella legislazione internazionale del dopoguerra23.

La Costituzione dell’Oms fu finalmente approvata il 2 luglio 1946. La sede fu stabilita a Ginevra. Contemporaneamente la Conferenza approvò un protoco...