Asyl- und Ausländerrecht

Kay Hailbronner, Winfried Boecken, Stefan Korioth

• Publisher: Kohlhammer Verlag
• Year: 2021
• ISBN:
  9783170397064
• Edition: 5
• Topic: Law
• Subtopic: Immigration Law
• Index: Law

Das Lehrbuch stellt das gesamte Ausländer- und Asylrecht auf dem Stand Mitte/Ende 2020 in kompakter Form dar. Den Kern des asylrechtlichen Teils bilden die zahlreichen Änderungen, die als Folge der Flüchtlingskrise des Jahres 2015/2016 im Aufenthaltsrecht, Asylverfahrensrecht und Integrationsrecht bis Ende 2019 beschlossen worden sind. Im Zentrum des Aufenthaltsrechts stehen die gesetzlichen Maßnahmen zur Einschränkung illegaler Zuwanderung und die Neuregelung des Rechts der aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, insbesondere durch das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht vom April 2019. Ein weiterer großer Bereich betrifft die Erleichterung der Zuwanderung fachlich qualifizierter Ausländer durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz vom August 2019 und des Zugangs von geduldeten Ausländern zur Ausbildung und zum Arbeitsmarkt durch das Gesetz über Duldung bei Ausbildung und Beschäftigung vom Juli 2019. Aktuelle Entwicklungen beim Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern und britischen Staatsangehörigen und im Recht der Abschiebungshaft (Erweiterte Vorbereitungshaft für Asylbewerber) sind bis Dezember 2020 durch das Gesetz zur aktuellen Anpassung des Freizügigkeitsgesetzes vom 12.11.2020 und Art. 3 des Gesetzes zur Verschiebung des Zensus in das Jahr 2022 und zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes vom 3.12.2020 berücksichtigt.Wie bisher ist besonderer Wert auf praxisnahe Erläuterungen gelegt. Fallbeispiele und Schemata sollen das Verständnis und die Anwendung eines komplexen und nicht selten intransparenten Normengefüges in der Verschränkung von Völkerrecht, Unionsrecht und nationalem Recht soweit wie möglich erleichtern.

B.Ausländer- und Asylrecht der Bundesrepublik Deutschland

§ 5Einreise von Ausländern – Grundlagen

I.Völker- und verfassungsrechtliche Einflüsse auf das Ausländerrecht

1.Einfluss völkerrechtlicher Verträge

75Völkerrechtliche Verträge, die gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG im Wege eines Vertragsgesetzes ratifiziert worden sind, können nach Inhalt und Zweck unmittelbare Geltung im innerstaatlichen Recht entfalten, sofern sie als Grundlage unmittelbarer Anwendbarkeit hinreichend genau und unbedingt sind. Völkerrechtliche Verträge, die nach Art. 59 GG durch ein Zustimmungsgesetz in das innerstaatliche Recht transformiert worden sind, gelten grundsätzlich im gleichen Rang wie jedes andere Bundesgesetz. Das Verhältnis zum AufenthG und anderen ausländerrechtlichen Normen und Verwaltungsvorschriften bestimmt sich daher nach allgemeinen Grundsätzen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass ausländerrechtliche Vorschriften im Zweifel so auszulegen sind, dass sie mit völkerrechtlichen Verträgen, die die Bundesrepublik Deutschland binden, in Einklang stehen¹.

76Um aus einem völkerrechtlichen Vertrag individuelle Rechte vor deutschen Gerichten ableiten zu können, ist erforderlich, dass die fragliche Bestimmung, auf die sich ein Ausländer beruft, nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkungen zu entfalten². Dabei ist im Wesentlichen auf die Zielsetzung völkerrechtlicher Vorschriften und deren Eignung, unmittelbar durch Behörden und Gerichte angewendet werden zu können, abzustellen³. Dies kann im Grundsatz sowohl für die Genfer Flüchtlingskonvention als auch für das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen angenommen werden. Entsprechendes gilt auch für Freundschafts- und Niederlassungsverträge, soweit sie Angehörigen der Vertragsstaaten genau bestimmte Rechte einräumen. Die Vertragsbestimmungen beeinflussen das Ausländerrecht jedoch dann nicht, wenn sie lediglich zwischenstaatliche Pflichten enthalten. Dies hat das BVerwG z. B. für die sozialen Rechte der Europäischen Sozialcharta angenommen⁴.

2.Refoulement Verbote

77Nach allgemeinem Völkerrecht liegt die Entscheidung über Einreise und Aufenthalt von Ausländern in der freien, völkerrechtlich ungebundenen Entscheidungsbefugnis der Staaten. Die Gewährung von Einreise- und Aufenthaltsrechten ist daher grundsätzlich Ausfluss der Territorialhoheit eines Staates. Ungeachtet dessen ergeben sich aus gewohnheitsrechtlichen und völkervertraglichen Bestimmungen eine Reihe von Beschränkungen der freien Entscheidungsbefugnis von Staaten. Insbesondere im Bereich des Asyl- und Flüchtlingsrechts bestehen aufgrund völkerrechtlicher Verträge und gewohnheitsrechtlicher Prinzipien Ausnahmen von dem Grundsatz, dass ein Staat frei über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern entscheiden kann. Das Genfer Übereinkommen über die Rechtsstellung von Flüchtlingen¹ verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, Personen, die die Voraussetzungen des in der Konvention niedergelegten Flüchtlingsbegriffs (Verfolgung aus den in der Konvention genannten Verfolgungsgründen) erfüllen, nicht in die Verfolgerstaaten auszuweisen oder zurückzuweisen, in denen das Leben des Flüchtlings oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde². Eine entsprechende Verpflichtung besteht aufgrund von Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bei Flüchtlingen, die im Falle einer Zurückweisung, Ausweisung oder Abschiebung, Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ausgesetzt sein würden. Diesen Gedanken bringt auch auf universaler Ebene Art. 3 Abs. 2 des UNO-Übereinkommens gegen Folter zum Ausdruck³:

„Ein Vertragsstaat darf eine Person nicht in einen anderen Staat ausweisen, abschieben oder an diesen ausliefern, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme bestehen, dass sie dort Gefahr liefe, gefoltert zu werden.“

Die Europäische Grundrechtecharta⁴ nimmt diese Grundsätze in Art. 19 auf, indem die Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung an einen Staat verboten wird, in dem für sie oder ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe besteht.

78Im Einzelnen bestehen allerdings eine Reihe von Unklarheiten über die Reichweite dieses „Refoulement-Verbots“. Umstritten ist, ob das Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention auch auf staatliche Maßnahmen außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets anwendbar ist. So hat der amerikanische Supreme Court entschieden, dass das Refoulement-Verbot der Genfer Konvention die Vereinigten Staaten nicht daran hindert, Flüchtlingen aus Haiti die Einfahrt in die amerikanischen Hoheitsgewässer zu verbieten⁵. Anders hat der EGMR für das Refoulement-Verbot nach Art. 3 EMRK im Fall Hirsi/Italien⁶ unter Berufung auf seine frühere Rechtsprechung zur extraterritorialen Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten zur Schutzgewährung gegen unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Falle einer Zurückweisung oder Rückführung in potentielle Verfolgerstaaten entschieden⁷. Der EGMR bejaht eine Pflicht, auch außerhalb der Küstengewässer aufgebrachten „Bootsflüchtlingen“ gegebenenfalls Schutz gegen eine Zurückweisung oder Rückführung in Länder zu gewähren, in denen eine Gefahr besteht, unmenschlicher Behandlung ausgesetzt zu sein. Die Reichweite der Schutzpflicht außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets ist umstritten; insbesondere ist zweifelhaft, ob sich aus Art. 3 EMRK auch eine Verpflichtung ableiten lässt, gegebenenfalls Unterstützung in Form einer Ermöglichung eines Zugangs zum Asylverfahren zu gewähren⁸. Aus der Hirsi-Entscheidung des EGMR wird weithin der Schluss gezogen, dass zur Überwachung der Außengrenzen eingesetzte Küstenwachtboote verpflichtet sind, Bootsflüchtlingen, die auf der Hohen See aufgebracht werden, jedenfalls dann die Einreise in einen EU-Mitgliedstaat zu ermöglichen, wenn das Risiko einer unmenschlichen Behandlung oder unmenschlicher Lebensbedingungen im Falle einer Rückführung nicht ausgeschlossen werden kann und ein anderweitiger sicherer Drittstaat, in den ein Flüchtling verbracht werden könnte, nicht existiert. Zu beachten ist jedoch, dass Gegenstand der Entscheidung ausschließlich die Rückverbringung von Bootsflüchtlingen auf italienischen Küstenwachbooten nach Lybien war, wo sie nach Auffassung des EGMR unmenschlichen Lebensbedingungen und Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt waren. Nach Auffassung des EGMR übt ein Staat in diesem Fall staatliche Herrschaftsgewalt aus. Ein Anspruch auf Seerettung und Aufnahme in die EU-Mitgliedstaaten zum Zweck der Überprüfung eines Antrags auf internationalen Schutz kann aus der EGMR Rechtsprechung nicht abgeleitet werden. Nach den einschlägigen seerechtlichen Konventionen besteht eine Verpflichtung zur Seerettung lediglich mit dem Ziel, die aus Seenot geretteten Personen in den nächsten erreichbaren sicheren Hafen zu verbringen. Wird ein Bootsflüchtling an Bord eines staatlichen Schiffes, auf dem eine quasi staatliche Hoheitsgewalt ausgeübt wird verbracht, so ist nach Auffassung des EGMR jedoch eine Prüfung, die auch an Bord eines Schiffes oder in einem Drittstaat stattfinden könnte, erforderlich, ob im Fall der Rückverbringung eine konkrete Gefahr unmenschlicher Behandlung oder Folter droht.⁹ Da aber mangels anderer aufnahmewilliger Staaten in der Regel keine Möglichkeit besteht, einen Schutzanspruch extraterritorial zu überprüfen, hat diese Rechtsprechung in der Vergangenheit dazu geführt, dass mit der Aufgabe des Außengrenzschutzes betraute Schiffe – ebenso wie zahlreiche private speziell zur Aufnahme von Bootsflüchtlingen gecharterte Schiffe Bootsflüchtlinge in die EU verbracht haben, um dort, Ansprüche auf internationalen Schutz in einem EU-Mitgliedstaat geltend zu machen. Im Falle eines Massenzustroms von Flüchtlingen wird diese Prüfung jedoch auch kollektiv erfolgen können, derart, dass Flüchtlinge an den Ausgangsort in einem Drittstaat, in den sie sich zur Organisation Ihrer Seereise mit dem Ziel, einen EU-Mitgliedstaat zu erreichen, begeben haben, wenn ihnen dort keine unmittelbare Gefahr für Leib oder Leben, Folter oder unmenschliche Behandlung droht, zurückverbracht werden können.

79Dass diese Prüfung individuell, d. h. auf die einzelne Person bezogen sein muss, hat der Gerichtshof durch die ergänzende Heranziehung des Verbots der Kollektivausweisung¹⁰ unterstrichen. Einschränkungen bezüglich des Ausweisungsrechts sind in Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK niedergelegt. Art. 4 verbietet Kollektivausweisungen von Ausländern, mit der Folge, dass in jedem Fall einer Ausweisung eine Prüfung der individuellen Umstände erfolgen muss. Im 7. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention vom 22.11.1984¹¹ sind verfahrensrechtliche Schutzvorschriften in Bezug auf die Ausweisung von Ausländern vorgesehen. Ein Ausländer darf danach nur aufgrund einer rechtmäßig ergangenen Entscheidung ausgewiesen werden. Er muss Gelegenheit haben, seine Gründe gegen die Ausweisung vorzubringen und die Ausweisungsentscheidung durch die zuständige Behörde überprüfen zu lassen¹². Der EGMR wendet diese Bestimmungen im Grundsatz auch auf extraterritoriale Maßnahmen staatlicher Organe an, die außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets einen illegalen Grenzübertritt verhindern wollen¹³. Dagegen bestehen erhebliche rechtliche Bedenken, im Hinblick auf Wortlaut, Zweck und Entstehungsgeschichte des Verbots von Kollektivabschiebungen. Vieles spricht dafür, Maßnahmen der Grenzkontrolle bzw. zur Verhinderung illegaler Einreise von den durch Art. 4 des 4. Zusatzprotokoll erfassten Maßnahmen einer ohne Rücksicht auf die Umstände des Einzelfalls erfolgenden Aufenthaltsbeendigung einer sich bereits auf dem Staatsgebiet aufhältigen Gruppe von Ausländern zu unterscheiden. Hat ein Staat, wenn auch nur durch faktisches Handeln den Aufenthalt einer Person zugelassen, so kann der einmal tatsächliche förmlich erlaubte oder zumindest geduldete Aufenthalt nur noch durch eine individuelle die Interessen des Ausländers berücksichtigende Entscheidung beendet werden. Der Gerichtshof hat sich mit diesen aus der Entstehungsgeschichte und dem Zweck des Verbots der kollektiven Ausweisung abgeleiteten Erwägungen nicht auseinandergesetzt, mit der Begründung, eine Abgrenzung zwischen einer Ausweisung/Abschiebung einerseits und der Zurückweisung an der Grenze könnte einer willkürlichen Praxis der Vertragsstaaten, sich ihren menschenrechtlichen Pflichten aus dem Refoulement-Verbot zu entziehen, Tür und Tor öffnen¹⁴.

80Auf die beachtlichen rechtlichen Bedenken gegen die Anwendung dieser auf Ausweisungen, d. h. aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegenüber Personen, die bereits eine rechtlich schutzwürdige Position aufgrund ihres Aufenthalts im Aufnahmestaat erlangt hatten, bezogenen Vorschrift auf die völlig anders gelagerte Interessenlage bei Maßnahmen der Grenzsicherung¹⁵ ist der Gerichtshof nicht eingegangen. In dem Urteil der Großen Kammer des Gerichtshofs v. 13.2.2020¹⁶ hat der EGMR an der grundsätzlichen Anwendbarkeit des in Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte niedergelegten Verbots einer kollektiven Ausweisung auf Maßnahmen der Zurückschiebung an der Grenze gegenüber illegal eingereisten Personen grundsätzlich festgehalten. Das Verbot der Kollektiven Ausweisung ist nach der Mehrheitsmeinung auch auf illegal die Grenze überschreitende Personen, die eine Zulassung begehren, anwendbar, ohne Rücksicht darauf, ob ein Vertragsstaat die illegale Grenzüberschreitung im formalen Sinne als „Einreise“ bewertet oder nicht. Nach Auffassung des Gerichtshofs wird aber gegen das Verbot der Kollektiven Ausweisung in Situationen eines „hot return“ nicht verstoßen, wenn – wie im Konkreten Fall der illegalen Überwindung der Grenzzäune an der Spanischen Enklave in Marokko – Drittstaatsangehörige, die versuchen, mit illegalen Methoden als Gruppe auf spanisches Territorium zu gelangen, ohne legale Möglichkeiten einer Unterbreitung eines Asylgesuchs zu versuchen, unmittelbar ohne individuelles Prüfungsverfahren zurückgeschoben werden. Das Urteil lässt für die Anwendbarkeit des Verbots der Kollektiven Ausweisung auf Maßnahmen der Grenzsicherung viele Fragen der rechtlichen Beurteilung von Maßnahmen der Grenzsicherung und Zurückweisung bzw. Zurückschiebung an der Grenze offen¹⁷.

81Strittig ist auch, was unter dem Begriff der „unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung“, die eine Zurückweisung oder Rückführung ausschließt, zu verstehen ist. Über die einem Staat oder einer staatsähnlichen Organisation zurechenbaren Zufügungen körperlicher oder physischer Schmerzen oder eine Freiheitsentziehung hinausgehend, hat der EGMR auch miserable Lebensbedingungen in extremer Armut und unzureichenden hygienischen Verhältnissen, für die kein staatliches Organ verantwortlich g...