Il processo contabile di responsabilità per danno erariale

Bruno Cucchi, Federica Simonelli, Cecilia Domenichini, Eleonora Cucchi

• Publisher: Pacini Editore
• Year: 2021
• Print ISBN: 9788833793627
• eBook ISBN: 9788833793610
• Topic: Law
• Subtopic: Civil Law
• Index: Law

Il presente volume, composto da ventisette capitoli suddivisi in quattro parti, è dedicato alla trattazione del giudizio contabile di responsabilità per il risarcimento del danno erariale, alla luce del nuovo Codice della giustizia contabile emanato con D.lgs. 26 agosto 2016 n. 174.
Nella prima parte, di carattere più sostanziale, vengono esaminate le caratteristiche salienti e le principali tipologie di danno erariale, con particolare attenzione alla figura del danno all’immagine della Pubblica Amministrazione, tuttora oggetto di notevoli contrasti interpretativi e giurisprudenziali.
Le altre parti presentano invece un carattere più spiccatamente processuale, essendo dedicate, rispettivamente, alle disposizioni generali comuni a tutti i processi contabili (parte seconda), ai giudizi di responsabilità (parte terza) ed ai mezzi di impugnazione esperibili contro le decisioni contabili (parte quarta).
Alla disamina teorica dei singoli istituti sostanziali e processuali trattati viene affiancata un’ottica “pratica”, volta ad individuare le problematiche più ricorrenti per gli operatori del settore, le possibili soluzioni offerte dalla dottrina e dalla giurisprudenza e, soprattutto, i numerosi contrasti giurisprudenziali che ancora ad oggi si riscontrano rispetto ai vari istituti trattati. Per tale motivo, accanto all’esame delle norme, il Volume offre altresì un’ampia casistica giurisprudenziale sia di legittimità, sia di merito. Bruno Cucchi è docente di Diritto Processuale Tributario presso l’Università degli Studi “N. Cu- sano” di Roma. È Direttore Vicario della Scuola Tributaria Europea, nonché Direttore Scientifico della Scuola Specialistica degli Studi Giuridici, Economici e Sociali e della Rivista giuridica on-line “Accademia Tributaria”. Esercita la professione di avvocato ed è autore di numerose pubblicazioni in materia processuale e dell’esecuzione tributaria. Con Pacini Giuridica ha pubblicato La nuova disciplina della riscossione tributaria (2015); Manuale tecnico operativo della mediazione e della conciliazione tributaria (2016); Processo tributario (2018) e Diritto processuale tributario (2018).

Parte III
I giudizi di responsabilità

Capitolo 12

LA DENUNCIA DI DANNO

Bruno Cucchi

SOMMARIO: 12.1. Premessa. – 12.2. La notizia di danno erariale. – 12.3. L’obbligo di denuncia di danno e l’onere di segnalazione. – 12.4. Il potere-dovere dell’Amministrazione di cui all’art. 52, comma 6. – 12.5. L’apertura del procedimento istruttorio.

12.1. Premessa

La Parte Seconda del Codice di giustizia contabile è dedicata ai giudizi di responsabilità.

Essa consta di cinque Titoli, dedicati alla Fase preprocessuale (Titolo I, artt. 51-72), alle Azioni a tutela del credito erariale (Titolo II, artt. 73-82), al Rito ordinario (Titolo III, artt. 83-113), ai Giudizi innanzi le sezioni riunite (Titolo IV, artt. 114-129) e ai Riti speciali (Titolo V, artt. 130-136).

Nella presente trattazione saranno oggetto di specifico esame le norme di cui ai Titoli I e III, nonché alcune specifiche disposizioni del Titolo IV (i.e.: il regolamento di competenza).

12.2. La notizia di danno erariale

Il Titolo I si apre con un Capo dedicato alla “denuncia di danno”.

La prima delle norme in esso contenute – art. 51 Codice della giustizia contabile – individua il pubblico ministero come soggetto titolare dell’attività istruttoria, ossia di quell’attività finalizzata all’adozione delle determinazioni inerenti l’esercizio dell’azione erariale.

Al predetto organo è attribuito il compito di iniziare detta attività, sulla base di “specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge” (ossia le fattispecie oggetto di cd. “responsabilità sanzionatoria”).

La Corte dei Conti ebbe modo di focalizzare il significato dell’espressione “specifica e concreta notizia di reato” ritenendo che «l’aggettivo specifica è da intendere come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tali da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l’aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni. L’espressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del P.M. contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato»¹. La definizione può ritenersi ancora attuale, ma è lo stesso art. 51 Codice della giustizia contabile a fornire indicazioni su che cosa debba intendersi per “specifica e concreta notizia di danno”.

A prescindere dalle modalità della sua acquisizione, una notizia di danno è “specifica e concreta” quando consiste in informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici o indifferenziati.

In particolare, secondo la giurisprudenza, configura a pieno titolo il requisito di concretezza e specificità richiesto dalla norma l’esito della verifica ispettiva disposta dal Ragioniere dello Stato nei confronti di un Ente locale, al fine di verificare la spesa relativa alla contrattazione integrativa per alcuni esercizi finanziari, a condizione che, a fronte della ricognizione di molteplici fenomeni gestionali riferibili all’Amministrazione comunale, siano ad essa dedicati capitoli specifici, nei quali siano svolte puntuali valutazioni di natura qualitativa e quantitativa sulle scelte operate dall’Ente².

Ancora, l’attività istruttoria del Pubblico Ministero può legittimamente essere originata dalla segnalazione di un fatto specifico e concreto, mediante relazione della Guardia di Finanza, a seguito di una verifica da quest’ultima effettuata in maniera autonoma, nell’esercizio delle competenze istituzionali ad essa demandate³.

Diversamente, la pubblicazione della deliberazione di conferimento di un incarico esterno di consulenza legale nel sito web dell’Amministrazione conferente non è stata ritenuta sufficiente a riconoscere nell’informazione il valore giuridico della “specifica e concreta notizia di danno”, poiché la conoscenza acquisita attraverso la consultazione del sito informatico rappresenta un mezzo di diffusione di un numero indifferenziato di informazioni di qualsiasi genere, e non equivale pertanto alla segnalazione di un’ipotesi di danno erariale, contrassegnata dai connotati necessari e indefettibili della concretezza e della specificità⁴.

Il secondo comma dell’art. 51, disponendo che: “La notizia di danno, comunque acquisita, è specifica e concreta quando consiste in informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici o indifferenziati”, sembra consentire l’ammissibilità della c.d “denuncia anonima,” nel cui contesto deve intendersi ricompresa la notizia ricavabile dallo scritto anonimo che identifichi con adeguata sicurezza, nei suoi elementi essenziali, un illecito contabile. La norma citata non richiede l’esistenza di una fonte qualificata di informazione, ma unicamente determinate caratteristiche oggettive di “specificità e concretezza” di detta notizia, per cui sembra doversi ritenere legittima l’idoneità della notizia “anonima” a rendere procedibile l’accertamento.

L’assunto sull’utilizzabilità delle denunce anonime comporta non poche perplessità, legate principalmente al fatto che gli artt. 333 e 240 c.p.p. escludano l’utilizzo delle denunce anonime, sul presupposto dell’impossibile verifica dell’attendibilità, e del fatto che, qualora il denunziato dovesse risultare incolpevole, non avrebbe a disposizione alcuno strumento di tutela nei confronti dell’anonimo delatore, ai fini di un’eventuale azione risarcitoria. L’Anac⁵ sembra invece valorizzare l’utilizzo della denuncia anonima. In particolare:

«Per quanto riguarda la definizione della nozione di “dipendente pubblico che segnala illeciti”, occorre rifarsi alla ratio della norma, che è quella di evitare che il dipendente, venuto a conoscenza di condotte illecite in ragione del rapporto di lavoro, ometta di segnalarle per il timore di subire conseguenze pregiudizievoli.

Per questa ragione, l’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 impone all’amministrazione che tratta la segnalazione di assicurare la riservatezza dell’identità di chi si espone in prima persona.

A tal fine il procedimento di gestione della segnalazione deve garantire la riservatezza dell’identità del segnalante sin dalla ricezione della segnalazione e in ogni fase successiva.

Naturalmente la garanzia di riservatezza presuppone che il segnalante renda nota la propria identità. Non rientra, dunque, nella fattispecie prevista dalla norma come “dipendente pubblico che segnala illeciti”, quella del soggetto che, nell’inoltrare una segnalazione, non si renda conoscibile. In sostanza, la ratio della norma è di assicurare la tutela del dipendente, mantenendo riservata la sua identità, solo nel caso di segnalazioni provenienti da dipendenti pubblici individuabili e riconoscibili.

…L’invio di segnalazioni anonime e il loro trattamento avviene, comunque, attraverso canali distinti e differenti da quelli approntati per le segnalazioni oggetto delle presenti Linee guida. In altre parole, le segnalazioni anonime, che pure in casi particolari possono essere oggetto di considerazione da parte dell’A.N.AC., non rientrano, per espressa volontà del legislatore, direttamente nel campo di applicazione dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001. Si ribadisce che la tutela prevista da detto articolo non può che riguardare il dipendente pubblico che si identifica (diversamente, la tutela non può essere assicurata) e, comunque, secondo il tenore letterale della norma, la protezione accordata riguarda ritorsioni che possono avere luogo nell’ambito del rapporto di lavoro e non anche quelle di altro tipo».

Piuttosto controverso in giurisprudenza è risultato il valore della notizia giornalistica come “specifica e concreta notizia di danno”.

A fronte di un indirizzo più risalente che tendeva a negare tale valore⁶, le pronunce più recenti sembrano invece inclini a non escludere a priori che la “specifica e concreta notizia di danno” possa derivare anche da una notizia giornalistica.

Così, si è ritenuto che integri la specifica e concreta notizia di danno il dato cognitivo afferente un presunto, ma non meramente ipotetico, danno erariale derivante, in alternativa alla formale denuncia dell’Ente danneggiato, da strumenti informativi diversi da questa, che potrebbero anche essere di pubblico dominio, provenendo dai comuni mezzi di informazione, quali stampa, radio, televisione o rete⁷.

A norma dell’art. 51, comma 3, Codice della giustizia contabile, qualsiasi atto istruttorio o processuale, posto in essere in violazione dei limiti sanciti da tale norma – e, in particolare, in assenza dei requisiti di specificità e concretezza della notizia di danno erariale – è sanzionato con la nullità, la quale può essere fatta valere in ogni momento, da chi vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti.

Si tratta, comunque, di una nullità relativa, in quanto non rilevabile d’ufficio, ma unicamente eccepibile – ancorché senza limitazioni temporali – da chiunque vi abbia interesse.

È invece assoluta, perché rilevabile anche d’ufficio, la violazione delle norme sui presupposti di proponibilità dell’azione per danno all’immagine (art. 51, comma 6, Codice della giustizia contabile).

Se tale nullità è fatta valere con istanza proposta prima della pendenza del giudizio, sono comunque tenute riservate le generalità del denunciante (a seguito della modifica normativa di cui all’art. 19, comma 1, D.lgs. 07 ottobre 2019 n. 114). La sezione decide, in camera di consiglio, entro il termine di trenta giorni dal deposito dell’istanza e sentite le parti, con sentenza.

Diversamente, ossia se l’eccezione di nullità viene proposta quando il giudizio risulta già pendente, la sezione decide sull’eccezione di nullità con la sentenza che definisce il giudizio di primo grado.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno peraltro statuito che le questioni relative ad una “specifica e concreta notizia di danno”, quale presupposto per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, non riguardano i limiti esterni della giurisdizione contabile e neppure l’essenza della relativa funzione giurisdizionale, ma afferiscono piuttosto ai limiti interni della predetta giurisdizione, integrando quindi soltanto eventuali errores in procedendo o in iudicando⁸.

L’art. 51 Codice della giustizia contabile termina con la previsione secondo cui la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, nonché degli organismi e degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle stesse, è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti, affinché promuova l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. È fatto salvo quanto disposto dall’art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del Codice di procedura penale, approvate con D.lgs. 28 luglio 1989 n. 271 (il cui terzo comma dispone in particolare che “Quando esercita l’azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l’erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei conti, dando notizia della imputazione …”).

Secondo quanto è stato approfondito nella Parte Prima dedicata alla trattazione sostanziale del danno erariale, la Corte Costituzionale, con sentenza 4 luglio- 19 luglio 2019 n. 191, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità, sollevate in riferimento agli artt. 3, 76, 97 e 103 Costituzione, dei commi 6 e 7 dell’art. 51 Codice della giustizia contabile.

12.3. L’obbligo di denuncia di danno e l’onere di segnalazione

Il successivo art. 52 Codice della giustizia contabile stabilisce che, ferme restando le disposizioni delle singole leggi di settore in materia di denuncia di danno erariale, i responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle Amministrazioni, comunque denominate, ovvero i dirigenti o responsabili di servizi, in relazione al settore cui sono preposti, che nell’esercizio delle proprie funzioni vengono a conoscenza, sia direttamente, sia a seguito di segnalazione di soggetti dipendenti, di fatti che possano dare luogo a respo...

Table of contents

• COPERTINA
• FRONTESPIZIO
• COLOPHON
• INDICE
• PARTE I. LA GIURISDIZIONE CONTABILE E LA DISCIPLINA SOSTANZIALE DEL DANNO ERARIALE
• PARTE II. IL PROCESSO CONTABILE: DISPOSIZIONI GENERALI
• PARTE III. I GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ
• PARTE IV. I MEZZI DI IMPUGNAZIONE AVVERSO LE DECISIONI CONTABILI
• AUTORI