Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg

Gerhard Waibel, Arne Pautsch, Heinz Pflumm

• Publisher: Kohlhammer Verlag
• Year: 2021
• Print ISBN: 9783170226807
• eBook ISBN: 9783170291966
• Edition: 6
• Topic: Law
• Subtopic: Public Law
• Index: Law

Dieses Buch führt systematisch und übersichtlich in die Grundlagen des Gemeindeverfassungsrechts in Baden-Württemberg ein. Viele Verweise auf Rechtsprechung und Literatur verdeutlichen die herrschende Praxis und ermöglichen die Vertiefung von Einzelproblemen. Die Darstellung berücksichtigt den neuesten Stand der Rechtsprechung und Gesetzgebung, inklusive der letzten Novellierungen der Gemeindeordnung Baden-Württemberg. Sie behandelt aktuelle Themen des Gemeindeverfassungsrechts wie u. a. kommunale Selbstverwaltung und europäische Integration, Satzungsgebung, Recht der öffentlichen Einrichtungen, Verfahren im Gemeinderat, Rechtsstellung des Bürgermeisters, besondere Verwaltungsformen und zwischengemeindliche Zusammenarbeit sowie die Aufsicht über die Gemeinden.

Zweiter TeilVerfassung und Verwaltung der Gemeinden

§ 14Die Grundzüge der Gemeindeverfassungen

I.Gemeindeverfassungssysteme

481Die Zuständigkeit für die Regelung des Kommunalrechts haben nach Art. 70 GG die Länder. Das Bundesstaatsprinzip verlangt aber, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern und damit auch in den Gemeinden den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaats entspricht (Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG).

482Diese Kompetenzzuordnung hat dazu geführt, dass es in der Bundesrepublik unterschiedliche Gemeindeverfassungssysteme gibt. Historisch lassen sich diese Systeme auf zwei Grundformen zurückverfolgen: entweder liegt die Entscheidungsgewalt allein bei der Gemeindevertretung (Monismus) oder sie ist auf die Gemeindevertretung und den Gemeindevorstand verteilt (Dualismus). Die Gemeindevertretung (Gemeinderat, Rat oder Stadtverordnetenversammlung) ist dabei stets das Haupt- oder Beschlussorgan mit der politischen Leitfunktion, während der Gemeindevorstand (Magistrat, Bürgermeister oder Stadtdirektor) als Vollzugs- oder Konkretionsorgan fungiert. Beim Monismus ist der Gemeindevorstand unmittelbar abhängig von der Gemeindevertretung, während beim Dualismus ein kommunales Gewaltenteilungsprinzip herrscht und damit der Gemeindevorstand eigene Zuständigkeiten besitzt.

483In reiner Form gibt es diese Verfassungssysteme nicht mehr. Die Grundzüge tauchten aber in den Verfassungstypen der verschiedenen Bundesländer auf. So wird z. B. die norddeutsche Ratsverfassung der monistischen Form zugerechnet, während die übrigen Verfassungstypen mehr dualistische Züge aufweisen.

484Wichtiger erscheint aber heute die grundsätzliche Regelung, ob der Hauptverwaltungsbeamte zugleich der Vorsitzende der Gemeindevertretung ist (eingleisiger bzw. einköpfiger Verfassungstyp) oder das Hauptorgan einen Vorsitzenden aus seiner Mitte wählt (zweigleisig bzw. zweiköpfig). Traditionell führt der Hauptverwaltungsbeamte den Titel „Bürgermeister“ und fungiert zugleich als politischer Repräsentant der Gemeinde. Lediglich die britisch beeinflusste norddeutsche Ratsverfassung weicht von dieser Bezeichnung und der damit verbundenen Zuständigkeit ab.

II.Gemeindeverfassungstypen

1.Die unterschiedlichen Verfassungstypen

485Bis zum Ende der 1980er Jahre gab es große Unterschiede in den Kommunalverfassungen der damals acht westdeutschen Flächenstaaten und des Stadtstaates Bremen, der als einziger neben Berlin und Hamburg über eine „echte“ Gemeindeverfassung verfügt. Baden-Württemberg und Bayern wandten die süddeutsche Ratsverfassung an, während in Hessen und in den Städten in Schleswig-Holstein die sog. Magistratsverfassung eingeführt war. Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen bevorzugten die norddeutsche Ratsverfassung. Das Saarland, Rheinland-Pfalz und die Landgemeinden in Schleswig-Holstein orientierten sich dagegen an der Bürgermeisterverfassung.

Diese beiden ersten Verfassungstypen waren historisch gewachsen, während die norddeutsche Ratsverfassung sich unter dem Einfluss der englischen und die Bürgermeisterverfassung sich teilweise unter dem Einfluss der französischen Besatzungsmacht entwickelte.

2.Einigung auf die süddeutsche Ratsverfassung

486Die Wiedervereinigung und damit verbunden die Suche der fünf neuen Bundesländer nach einem optimalen Gemeindeverfassungsmodell brachte vor allem in Norddeutschland eine Reformbewegung in Gange, die zu einer weitgehenden Anpassung der unterschiedlichen Kommunalverfassungstypen führte. Dabei wurden die Grundsätze der Süddeutschen Ratsverfassung nach baden-württembergischer Prägung mit mehr oder weniger großen Abstrichen und Ergänzungen in allen Bundesländern übernommen.³¹⁷

3.Strukturmerkmale der baden-württembergischen Gemeindeverfassung

487Die baden-württembergische Gemeindeverfassung weist fünf Strukturmerkmale auf. Zum einen ist der Bürgermeister als Einzelperson Leiter der Gemeindeverwaltung und nicht primus inter pares in einem kollektiven Gemeindevorstand wie in der Magistratsverfassung. Zum Zweiten ist der Bürgermeister kraft Amtes auch Vorsitzender des Gemeinderats und seiner Ausschüsse. Im Unterschied zur norddeutschen Ratsverfassung und zur Magistratsverfassung, die einen eigenen Vorsitzenden des Gemeinderats vorsehen, besteht hier an der Spitze der Gemeindeverwaltung „Einköpfigkeit“.

488Zum Dritten wird der Bürgermeister direkt durch das Volk und nicht wie in allen anderen Gemeindeverfassungstypen durch den Gemeinderat gewählt. Bei der Wahl des Gemeinderats sind die Bürger nicht an starre Listen gebunden. Sie besitzen so viel Stimmen, wie Gemeinderäte zu wählen sind. Damit können sie Bewerber verschiedener Listen auswählen (panaschieren) und einzelnen Bewerbern bis zu drei Stimmen geben (kumulieren). Gemeindeangelegenheiten mit Ausnahme des Negativkatalogs (§ 21 Abs. 2 GemO) können die Bürger durch einen Bürgerentscheid selbst entscheiden und solche Entscheidungen über ein Bürgerbegehren auch selbst initiieren.

4.Die Gemeindeverfassungssysteme in der Bundesrepublik

489Alle Gemeindeverfassungen haben in der Zwischenzeit die dualistische Kompetenzverteilung zwischen der Gemeindevertretung (Gemeinderat) und dem Gemeindevorstand (Bürgermeister) eingeführt. Mit Ausnahme von Hessen obliegt die Verwaltungsleitung einer Einzelperson und keinem Kollegialorgan. Der Bürgermeister als Verwaltungsleiter wird dabei überall durch die Bürger gewählt, mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Bayern können diese Personen allerdings auf Antrag des Gemeinderats von der Bürgerschaft wieder abgewählt werden.

490Nicht generell durchgesetzt hat sich der einköpfige Verfassungstyp. Wegen der stärker gewordenen Position des durch eine Urwahl bestimmten Bürgermeisters haben einige die Länder wie z. B. Niedersachsen eine Doppelspitze vorgesehen und so den Ratsvorsitz von der Verwaltungsleitung abgetrennt.

491Überdies haben alle Flächenstaaten auch die Möglichkeit des Bürgerentscheids und des Bürgerbegehrens eingeführt. Direktdemokratische Elemente bestehen daher in allen Kommunalverfassungen.³¹⁸

§ 15Die Organe der Gemeinden

I.Begriff „Organ“ im öffentlichen Recht

492Juristische Personen können sich nicht selbst vertreten. Die Vertretung juristischer Personen des Privatrechts erfolgt über Stellvertreter, die als Mittelspersonen handeln. Die Vertretungsmacht beruht dabei auf Gesetz oder auf Rechtsgeschäft (Vollmacht). Weiterhin muss der Vertreter im Namen des Vertretenen handeln (Offenheitsprinzip).

Juristische Personen des öffentlichen Rechts werden dagegen durch sog. „Organe“ tätig. Im Unterschied zur Stellvertretung (über Mittelspersonen) gelten Handlungen der Organe als Handlungen der juristischen Perso...

Table of contents

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort zur 6. Auflage
• Abkürzungsverzeichnis
• Verzeichnis der zitierten und empfohlenen Literatur
• Erster Teil Wesen und Aufgaben der Gemeinden
• Zweiter Teil Verfassung und Verwaltung der Gemeinden
• Dritter Teil Zwischengemeindliche Zusammenarbeit
• Stichwortverzeichnis