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Corte dei conti e processo civile
Le regole del giusto processo nell'unitĂ funzionale della giurisdizione
Massimo Cirulli
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Corte dei conti e processo civile
Le regole del giusto processo nell'unitĂ funzionale della giurisdizione
Massimo Cirulli
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L’opera analizza i rapporti tra processo civile e processo contabile. Il primo capitolo è dedicato alla translatio iudicii consecutiva a declinatoria di giurisdizione. Il secondo capitolo tratta della relazione tra il giudizio di responsabilità amministrativa per danno indiretto e la causa promossa dal terzo danneggiato contro la pubblica amministrazione. Massimo Cirulli, avvocato in Chieti, è professore straordinario di Diritto dell’esecuzione civile nell’Università telematica “Pegaso”. È autore di monografie e saggi sul processo civile. Nella collana Pacini “Quaderni di Judicium” ha pubblicato il volume Profili processuali dell’azione revocatoria.
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Derecho civilCAPITOLO II
Rapporti tra il giudizio civile ed il giudizio contabile
SOMMARIO: 1. La sospensione necessaria del processo contabile. Pregiudiziali generiche e pregiudiziali specifiche. â 2. Il coordinamento del giudizio civile di condanna dellâamministrazione e dellâazione di responsabilitĂ per danno indiretto: premessa. â 3. La decorrenza del termine di prescrizione dellâazione di responsabilitĂ per danno indiretto. â 3.1. Rilevanza processuale della questione. â 3.2. Lâevoluzione della giurisprudenza. â 3.3. La pretesa erariale come fattispecie a formazione progressiva. â 4. â Lâazione di responsabilitĂ anteriore al giudicato civile: rigetto allo stato degli atti, condanna condizionata o mero accertamento dellâaspettativa? â 5. Connessione per pregiudizialitĂ bilaterale ed efficacia riflessa del giudicato. â 6. Lâefficacia del giudicato civile nel giudizio di responsabilitĂ . â 7. Esclusione dellâefficacia attenuata del giudicato ex artt. 1485 e 1952 c.c. â 8. La chiamata in causa del terzo responsabile nel processo civile e nel processo amministrativo. â 9. Il coordinamento dei due processi. â 9.1. Gli orientamenti della giurisprudenza contabile. â 9.2. Le leggi n. 24/2017 e n. 117/1988. â 9.3. Mia opinione. â 10. Effetto espansivo esterno della riforma della sentenza civile e sorte del giudicato contabile. â 11. Sospensione necessaria, ragionevole durata del processo ed economia dei giudizi. â 12. La sospensione facoltativa del giudizio di responsabilitĂ : premessa. â 13. Il controverso rapporto tra gli artt. 295 e 337 c.p.c. â 14. Lâincerta distinzione tra pregiudizialitĂ logica e pregiudizialitĂ tecnica. â 15. La durata della sospensione (necessaria e facoltativa) e la prosecuzione del giudizio. â 16. Litispendenza, continenza e connessione.
1. La sospensione necessaria del processo contabile. Pregiudiziali generiche e pregiudiziali specifiche
Dispone lâart.106, comma 1, c.g.c. che âil giudice ordina la sospensione del processo quando la previa definizione di altra controversia1, pendente davanti a sĂŠ o ad altro giudice, costituisca, per il suo carattere pregiudiziale, il necessario antecedente dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicatoâ. Il successivo capoverso regola, invece, la sospensione facoltativa, disponibile, su istanza concorde di tutte le parti e nel concorso di giustificati motivi, per un periodo non superiore a tre mesi e non reiterabile. Lâultimo comma ammette lâimpugnazione dellâordinanza di sospensione necessaria con il regolamento di competenza dinanzi alle sezioni riunite della Corte dei conti.
Dal raffronto dellâalinea dellâart. 106 c.g.c. con lâart. 295 c.p.c. si evince che nel processo contabile la sospensione è necessaria soltanto se la decisione di altra causa, oltre a costituire lâindefettibile presupposto logico-giuridico della decisione della controversia pendente davanti al giudice contabile, sia richiesta con efficacia di giudicato.
Lâespressione è ellittica, non essendo indicata la fonte che impone lâaccertamento immutabile della pregiudiziale (v., invece, lâart. 819, comma 1, c.p.c.)2. Nel nostro ordinamento il giudice può conoscere, in via meramente incidentale e senza autoritĂ di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali di merito â per tali intendendosi, secondo lâaccezione corrente, quelle che potrebbero formare oggetto di un autonomo processo3 e che possono non rientrare nella competenza del giudice adito4 â ai fini della decisione, ancorchĂŠ esulanti dalla sua giurisdizione o dalla sua competenza. Il principio è codificato, nel processo civile, dallâart. 34 c.p.c.: norma di derivazione chiovendiana, il cui significato minimo è appunto quello di legittimare il giudice a conoscere incidentalmente di tutti i fatti ed i rapporti giuridici rilevanti onde stabilire la fondatezza della domanda, si svolgano quei rapporti tra le medesime parti del giudizio o tra la parte ed un terzo. Esistono tuttavia rapporti giuridici inter partes sui quali il giudice ha il potere-dovere di statuire con autoritĂ di giudicato, perchĂŠ lo impone la legge o lo chiede una parte5.
La previsione di legge, che trasforma la questione pregiudiziale in causa pregiudiziale6, può essere intesa restrittivamente, nel senso che occorra una espressa disposizione normativa affinchĂŠ il giudice debba provvedere con autoritĂ di giudicato (v., ad es., lâart. 124 c.c.)7, od estensivamente, âcomprendendosi ogni ipotesi in cui, sia pure per ragioni di carattere sistematico, trascendenti il mero dato letterale, non risulterebbe assolutamente concepibile una cognizione con effetti limitati al processo in corsoâ8.
Tra i casi di accertamento incidentale ex systema figurano, per generale consenso, le controversie in materia di stato e capacitĂ delle persone, che pur in assenza di una espressa disposizione di legge (non richiesta dallâart. 34 c.p.c.) devono essere decise con autoritĂ di giudicato, non potendo formare oggetto di cognizione incidentale (se non in casi eccezionali)9, perchĂŠ la decisione ha effetto erga omnes10. Sono tali quelle, riservate alla competenza per materia del tribunale (che giudica in composizione collegiale e nelle quali è obbligatorio lâintervento del pubblico ministero: artt. 9, 50- bis e 70 c.p.c.), aventi ad oggetto lo status familiae, lo status civitatis e la capacitĂ legale (non anche quella naturale)11 di agire delle persone (fisiche)12, con esclusione delle questioni che non concernono lo status in senso stretto, come quella relativa alla condizione del pubblico impiegato eletto consigliere regionale13: ne è menzione nellâart. 3, comma 1, c.p.p., che ammette la sospensione del processo penale fino alla decisione con sentenza passata in giudicato di una di tali controversie, se il processo pregiudiziale è pendente e la questione è seria (i.e. non manifestamente infondata).
Lâart. 14 c.g.c. (che riproduce lâart. 8, comma 2, c.p.a.) riserva al giudice ordinario la decisione delle pregiudiziali in materia di stato e capacitĂ delle persone, esclusa quella di stare in giudizio (che non è una pregiudiziale di merito, ma di rito14 ed attiene alla rappresentanza processuale)15, nonchĂŠ della querela di falso: si tratta delle c.d. pregiudiziali civili specifiche16. Anche nel giudizio civile di falso, come nelle cause di stato e capacitĂ delle persone, è necessario lâintervento del pubblico ministero (art. 221, comma 3, c.p.c.); la causa rientra nella competenza per materia del tribunale ed è riservata al collegio (art. 225 c.p.c.); non si tratta, peraltro, di un caso di accertamento incidentale ex lege, in quanto subordinato alla domanda di parte17.
Il dato strutturale comune alle pregiudiziali specifiche è lâindisponibilitĂ dellâoggetto (che nel processo di falso è costituito, eccezionalmente, da un fatto anzichĂŠ da un diritto), cui si correla la necessaria partecipazione al giudizio del pubblico ministero, titolare dellâazione penale. La falsitĂ ideologica o materiale del documento può integrare gli estremi di reato: donde lâinteresse dellâufficio requirente a partecipare allâincidente di falso18, nel quale non si accerta il reato19, ma si acquisiscono elementi utili ai fini dellâaccertamento della reitĂ . Quando sorge una di tali questioni, che la Corte dei conti non può incidentalmente conoscere, il processo contabile va sospeso fino alla formazione della regiudicata. Lâipotesi, salvo che sia proposta querela di falso (art. 105 c.g.c.)20, è piuttosto rara: si può pensare al caso della pensione di reversibilitĂ chiesta da soggetto che si dichiari figlio naturale del defunto titolare.
Una pregiudiziale che deve essere decisa con forza di giudicato per volontĂ di legge è quella concernente lâaccertamento della responsabilitĂ penale del convenuto, quando ne sia chiesta la condanna al risarcimento del danno allâimmagine della pubblica amministrazione. Lâart. 1-sexies legge n. 20/1994 prevede infatti che, ânel giudizio di responsabilitĂ , lâentitĂ del danno allâimmagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilitĂ illecitamente percepita dal dipendenteâ. La res iudicata costituisce pertanto condizione dellâazione erariale, con la conseguenza che il processo contabile, anteriormente introdotto, va sospeso fino alla definizione del processo penale con sentenza irrevocabile. La pregiudizialitĂ non sussiste, tuttavia, nella speciale ipotesi contemplata dallâart. 55-quater, comma 3-quater, d.lgs. n. 165/2001, in tema di licenziamento disciplinare del pubblico impiegato sottoposto a procedimento penale per avere falsamente attestato la presenza in servizio21.
La necessitĂ della sospensione in presenza di una pregiudiziale specifica dipende dallâimpotenza della Corte dei conti di conoscerne incidentalmente: la legge riserva tali questioni alla giurisdizione del giudice ordinario ed esige che siano decise con efficacia di giudicato. Si possono estendere, per quanto di ragione, al processo contabile le considerazioni svolte dalla dottrina a proposito della pregiudizialitĂ nel processo amministrativo. Mentre nel giudizio civile il problema della pregiudizialitĂ dĂ luogo ad una questione di competenza, nel giudizio amministrativo (di legittimitĂ ) la questione è di giurisdizione, ânel senso che in tanto il giudice amministrativo si può porre il problema di subordinare la decisione del ricorso alla decisione di unâaltra questione, in quanto questâultima si collochi allâinfuori della propria giurisdizione. Se vi ricadesse, infatti, o sarebbe oggetto immediato di giudizio, o non si porrebbe problema, a causa dellâinoppugnabilitĂ â degli atti non tempestivamente impugnati, che non sono suscettibili di disapplicazione se illegittimi, pena lâelusione del termine decadenziale. âIn altre parole, mentre nel giudizio civile...