Failing Schools

Herausforderungen für die Schulentwicklung

Carsten Quesel, Vera Husfeldt, Norbert Landwehr, Peter Steiner

• Publisher: hep verlag
• Year: 2013
• Print ISBN: 9783039059669
• eBook ISBN: 9783039059669
• Topic: Education
• Subtopic: Education General

Dieses E-Book enthält komplexe Grafiken und Tabellen, welche nur auf E-Readern gut lesbar sind, auf denen sich Bilder vergrössern lassen.Was zeichnet eine gute Schule aus und welche Schritte sind nötig, um die Schulqualität weiter zu verbessern? Dieses Werk bietet Informationen dazu, wie das heikle Thema "Failing Schools" in verschiedenen Ländern behandelt wird. Es geht um Kriterien, anhand derer zu bestimmen ist, ob Schulen schwerwiegende Mängel aufweisen, wie das Ausmaß und die Ursachen dieser Problematik eingeschätzt werden und welche Konsequenzen aus kritischen Diagnosen zu ziehen sind.

Carsten Quesel und Vera Husfeldt

»Failing Schools« im Kontext marktorientierter Bildungspolitik

Eine Analyse zur Reformdynamik in England und den USA

Mehr als tausend Primarschulen seien in England von der Schließung bedroht, so steht in einer Nachricht der Daily Mail vom 9. Dezember 2011 zu lesen.⁵ Für diese Fälle ergäben sich zwei Möglichkeiten: Sie könnten in eine neue Schulform verwandelt oder aber mit erfolgreichen Schulen verschmolzen werden. In einem Artikel des Wall Street Journal vom 24. September 2011 heißt es, die Stadt New York habe mehr als hundert Schulen benachrichtigt, dass sie geschlossen werden könnten, wenn sie bei der jährlichen Bilanz der Schülerleistungen schlecht abschneiden sollten.⁶ Dass es sich nicht um leere Drohungen handelt, geht aus den weiteren Ausführungen hervor: Seit 2002 habe die Stadtverwaltung 117 Schulen wegen schlechter Resultate der Schülerinnen und Schüler bei vergleichenden Leistungstests geschlossen. Versuche von Eltern und Lehrerverbänden, diese Schließungen gerichtlich anzufechten, seien weitgehend erfolglos geblieben.

Der vorliegende Artikel zielt darauf ab, den Hintergrund dieser Zeitungsmeldungen auszuleuchten. Zunächst einmal ist uns die Frage wichtig, anhand welcher Kriterien im englischen und amerikanischen Bildungssystem die Diagnose gestellt wird, dass eine Schule bei der Bewältigung ihrer Aufgaben versagt hat. Darüber hinaus interessiert uns der Deutungsrahmen, der der Definition dieser Kriterien zugrunde liegt. In dieser Hinsicht stellen wir das Paradigma der marktorientierten Steuerung des Bildungssystems ins Zentrum unseres Beitrags. Unser Augenmerk konzentriert sich auf das englische und das amerikanische Bildungssystem, weil den Regierungen Großbritanniens und der USA im Vergleich westlicher Länder ein Protagonistenstatus bei der Umsetzung marktorientierter Bildungsreformen zukommt. (Die Rede vom »englischen« Bildungssystem ist dabei kein Lapsus: Für das schottische Bildungssystem war die britische Regierung nie zuständig, im Fall von Wales hat sie diese Zuständigkeit verloren, und Nordirland ist ebenfalls ein Spezialfall.)

Der Artikel folgt teilweise systematischen und teilweise chronologischen Gesichtspunkten. Im ersten Abschnitt rekonstruieren wir das Paradigma marktorientierter Steuerung. Im zweiten Abschnitt behandeln wir die Kritik an der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik, die einen wichtigen Auslöser für die Identifikation von »Failing Schools« bildet. Der dritte Abschnitt ist der Frage gewidmet, mit welchen Konzepten und Instrumenten erfolgreiche von mangelhaften Schulen unterschieden werden: Hier spielen Bildungsstandards und Leistungstests eine wichtige Rolle. Der vierte Abschnitt wendet sich der Frage zu, wie mit den »Failing Schools« zu verfahren ist: Welche Art von Support, welche Sanktionen sind aus dem Blickwinkel marktorientierter Steuerung geeignet, um der Problematik versagender Institutionen erfolgreich zu begegnen? Dieser Aspekt wird im fünften Abschnitt anhand von zwei neu eingeführten Schultypen vertieft: Im englischen Fall handelt es sich um die Academy Schools, im amerikanischen Fall um die Charter Schools. Im sechsten Abschnitt tragen wir Argumente zur Kritik am Paradigma marktorientierter Bildungspolitik zusammen, bevor wir dann im Rahmen des Fazits die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der beiden Fälle diskutieren und einige Überlegungen dazu anstellen, welche Lehren aus dieser Rekonstruktion zu ziehen sind.

Das Paradigma marktorientierter Steuerung

Als wissenschaftlichen Ansatz legen wir unserer Untersuchung den akteurszentrierten Institutionalismus zugrunde (Mayntz, 1997, 2009; Scharpf, 2000). Bildungspolitik ist in dieser Perspektive als ein Feld zu begreifen, in dem Akteure mit unterschiedlichen Präferenzen aufeinandertreffen, die sie teils kompetitiv, teils kooperativ durchzusetzen versuchen. Die Frage, wie das Bildungssystem zu gestalten sei, wird von daher immer ein Gegenstand von Kontroversen sein, die eine mehr oder minder große Dynamik auslösen. Die Präferenzen werden durch soziale Rahmenbedingungen bestimmt, die sich im Zuge der politischen Auseinandersetzung wandeln. Institutionen sind in diesem Sinne handlungsleitende kulturelle Muster, die durch die Interaktionsdynamik teils absichtsvoll, teils unbeabsichtigt verändert werden. Für den Verlauf der politischen Interaktion ist die Mobilisierung symbolischer Ressourcen von großem Gewicht: Die Schlüsselfrage lautet daher, wem es gelingt, durch die Besetzung von Begriffen und den Gebrauch von Symbolen die politische Agenda zu definieren.

Bei der Umsetzung von politischen Agenden bestehen in demokratischen Systemen neben der durch Wahlen oder Abstimmungen legitimierten hierarchischen Steuerung zwei weitere wichtige Optionen: Zum einen ergeben sich Zonen, in denen kompromiss- oder konsensorientiert nach Verhandlungslösungen gesucht werden kann. Zum anderen besteht die Möglichkeit, im öffentlichen Sektor Wettbewerbsmechanismen in Gang zu setzen, sodass unter Gesichtspunkten der Opportunität zwischen Lösungsvarianten gewählt werden kann. Sowohl bei Verhandlungslösungen als auch bei Wettbewerbsmechanismen verhält es sich in der Regel so, dass diese Optionen im »Schatten der Hierarchie« (Héritier & Lehmkuhl, 2011; Scharpf, 2000, S. 326f.) stehen. So ist zum einen bei Versuchen der intersubjektiven Konsensbildung nicht generell davon auszugehen, dass sich alle Akteure auf derselben Augenhöhe begegnen. Zum anderen ist die marktorientierte Steuerung des öffentlichen Sektors zwar einem ökonomischen Wettbewerbsmodell verpflichtet, am Ende sind es aber politische Institutionen, die ein solches Programm implementieren und in Gang halten (Freeman & Minow, 2009; Héritier & Rhodes, 2011; Hood, 1998; Walsh, 1995). In diesem Sinne zeichnet sich der Neoliberalismus dadurch aus, dass demokratisch legitimierte Macht darauf verwendet wird, Volkssouveränität so weit wie möglich in Konsumentensouveränität zu verwandeln.

Hinsichtlich der bildungspolitischen Agenda geht es im Folgenden um neoliberale Reformen, die darauf abzielen, Schulen ganz oder teilweise in Dienstleistungsunternehmen auf einem mehr oder weniger freien Markt zu verwandeln. Zu den beabsichtigten Konsequenzen dieser Reformen gehört es, dass die Schulen in eine Wettbewerbssituation gebracht werden, sodass alle Einrichtungen darum kämpfen müssen, ihr Bildungsangebot permanent mit Blick auf den Output der Lernleistungen zu verbessern (Hanushek, 2003, S. 92–95).

Geht man von neoliberalen Postulaten aus, dann besteht eine vorrangige bildungspolitische Aufgabe darin, im Bildungssystem Markttransparenz herzustellen, damit Eltern die Chance haben, nach Gesichtspunkten der Nutzenmaximierung zwischen verschiedenen Bildungsangeboten zu wählen. Zur Markttransparenz gehört, dass die Leistungsfähigkeit der Angebote anhand von Indikatoren verglichen werden kann. Diese dienen nicht nur als Quelle evidenzgestützter bildungsbiografischer Entscheidungen der Eltern, sondern zugleich auch als Anreizsystem für die Schulen, die ihre relative Marktposition anhand von Leistungsdaten abschätzen und entsprechende Konsequenzen ziehen sollen. Darüber hinaus dienen die Indikatoren auch für das politische Controlling und Monitoring: Öffentliche Schulen werden anhand der Indikatoren zur Rechenschaft gezogen und müssen sich beim wiederholten Verfehlen von Leistungszielen auf Sanktionen gefasst machen.

Der Logik marktorientierter Steuerung entspricht es, so weit wie möglich auf Deregulierung und Privatisierung zu setzen (Becker, 1958; Friedman, 2002). Dabei sind aber auch aus der Optik des Neoliberalismus Einschränkungen erlaubt und mitunter sogar geboten: Bildung kann auch aus dieser Perspektive als ein Gemeingut aufgefasst werden, das allein durch privatwirtschaftliche Initiative nicht im hinreichenden Ausmaß produziert werden kann. Von daher gibt es gute Gründe, an öffentlichen Schulen festzuhalten. Es gibt aber auch Gründe, dieses Bildungssystem so weit wie möglich in der Form eines »Quasi-Marktes« zu organisieren, der durch Konkurrenzmechanismen in Bewegung gehalten wird. In diesem Sinne plädiert Milton Friedman für einen Minimalstaat, der neben der Definition von Eigentumsrechten, dem Schutz vor Übergriffen und der Verhinderung von Monopolen auch Aufgaben bei der Fürsorge für Kinder übernimmt, ohne dabei aber die private Verantwortung der Eltern außer Kraft zu setzen (Friedman, 2002, S. 93). Weil für Friedman der Wettbewerb die beste Form der Allokation von Ressourcen ist, erscheinen ihm Bildungsgutscheine als geeigneter Modus der Optimierung von Bildungsangeboten: Die Investition öffentlicher Mittel könne über solche school vouchers weitgehend dezentralisiert und in die Hände der Stakeholder gelegt werden.

Wie alle anderen öffentlichen Einrichtungen sollen Schulen so weit wie möglich unternehmerisch geführt werden (Chubb & Moe, 1990, 1992; Osborne & Gaebler, 1992). Schulautonomie ist in diesem Sinne so zu verstehen, dass auf der Leitungsebene Entscheidungen über den Einsatz von Ressourcen so getroffen werden müssen, dass dabei ein möglichst großer messbarer Bildungseffekt erzielt wird. Der Staat hat sich darauf zu beschränken, mit minimalem Aufwand ein valides System der Erfolgskontrolle zu installieren. Schülerleistungen sollen anhand von Standards als Output gemessen werden, die Schulen ansonsten aber weitgehend freie Hand haben, wenn es etwa um die Gestaltung von Lehrplänen oder die Rekrutierung von Personal geht. Die Erfolgskontrolle ist angesichts ungleicher sozialer Rahmenbedingungen nicht auf absolute Leistungswerte zu fokussieren, sondern auf den relativen Zuwachs der Leistungswerte der Schülerinnen und Schüler, wobei die Erwartungswerte anhand sozialer Belastungsfaktoren differenziert werden können.

In der neoliberalen Perspektive ist das Scheitern von Schulen ein Normalfall sozialer Evolution: Dem Gemeinwohl ist demnach am besten gedient, wenn mangelhafte Lösungen im Zuge von Selektionsprozessen eliminiert werden. Schumpeter hat für diesen Selektionsprozess den Begriff der »schöpferischen Zerstörung« geprägt: Im Unterschied zur Unterbietungskonkurrenz bei den Preisen von vergleichbaren Produkten und Dienstleistungen zeichne sich der Prozess der schöpferischen Zerstörung dadurch aus, dass durch neue Erfindungen überlegene Angebote auf den Markt gebracht werden, die herkömmliche Techniken, Praktiken und Organisationsformen obsolet machen (Schumpeter, 1980, S. 140). Können Anbieter mit diesem Innovationszwang nicht mithalten, werden sie unweigerlich vom Markt gedrängt und machen Platz für bessere Lösungen. Auf das Bildungssystem übertragen, verlangt das Konzept der schöpferischen Zerstörung danach, dass Selektion nicht nur innerhalb von Schulen, sondern auch zwischen Schulen stattfinden muss. Ein nützlicher Nebeneffekt bestehe darin, dass ein drohender Konkurs ungeahnte Kräfte mobilisieren könne, die zu einem Turnaround führten.

Die skizzierten Grundzüge der neoliberalen Agenda sollen im nächsten Abschnitt im Hinblick auf das bildungspolitische Agenda-Setting in England und den USA konkretisiert werden. Das Unterfangen, eine neue Agenda zu definieren und zu implementieren, setzt bei der Kritik wohlfahrtsstaatlicher Bildungspolitik an.

Kritik der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik

Die am marktwirtschaftlichen Steuerungsparadigma orientierte Kritik wohlfahrtsstaatlicher Bildungspolitik baut auf dem Vorwurf auf, dass Letztere die soziale Gleichheit über das Leistungsprinzip stelle und deshalb die Problematik des individuellen Scheiterns ebenso wie die des Systemversagens tabuisieren müsse.

Im Folgenden soll diese Kritik der wohlfahrtsstaatlichen Bildungspolitik anhand von zwei Beispielen rekonstruiert werden: Zum einen handelt es sich um die Black Papers, die im Zeitraum von 1968 bis 1977 in Großbritannien erschienen, zum anderen um die Expertise A Nation at Risk, die im Auftrag der Reagan-Administration erarbeitet und 1983 der amerikanischen Öffentlichkeit vorgestellt wurde.

Die Black Papers

Von 1968 an erschienen in unregelmäßigen Abständen fünf als Black Paper etikettierte Aufsatzsammlungen, die dem Anspruch nach dazu dienten, einen »Fight for Education« zu führen. Der Kampfrhetorik dieser Texte zufolge habe die Bildungspolitik der Labour-Regierungen dazu geführt, dass »excellence in education« inzwischen als »undemocratic« gelte (Cox & Dyson, 1968, S. 1). Zum Zweck der Gleichmacherei seien Prüfungsanforderungen reduziert oder ganz abgeschafft, die Zugänge zu höherer Bildung von nahezu allen selektiven Hürden befreit und die Curricula in ein beliebiges Sammelsurium verwandelt worden. Dahinter stehe das falsche Credo, dass Kinder und Jugendliche von Natur aus lernbegeistert seien und deshalb keinem Erfolgsdruck ausgesetzt werden dürften. Die Folge sei eine Nivellierung, unter der vor allem die begabten Kinder zu leiden hätten. Gesamtschulen würden von Labour einseitig zum Nachteil der Grammar Schools und der privaten Eliteschulen gefördert – die sozialdemokratische Bildungspolitik ziele darauf, den Eltern letztlich keine Alternative zu lassen. Das Forcieren des comprehensive schooling sei aber letztlich Ausdruck eines schlechten Gewissens: Wären die Gesamtschulen wirklich gut, brauchten sie die Konkurrenz der Grammar Schools und der Privatschulen nicht zu fürchten. Die wohlfahrtsstaatliche Bildungspolitik rufe einen Geist der Stagnation hervor, weil die »inverted snobbery« der Gleichmacherei keine Dynamik vertrage (Cox & Dyson, 1968, S. 3).

Die Grammar Schools und die privaten Schulen gelten den Kritikern nicht nur als ein »necessary aspect of our liberties« (Cox & Dyson, 1969, S. 14) und Verkörperung der »moral and cultural values of European civilisation« (Cox & Dyson, 1970, S. 11); sie seien insbesondere auch deshalb wichtig, weil sie für Wettbewerb sorgten und einen hohen »standard of achievement« (Cox & Dyson, 1969, S. 14) definierten und insofern den Angelpunkt einer meritokratischen Gesellschaft bildeten (Cox & Dyson, 1970, S. 11). Nur durch strenge Examinierung sei sicherzustellen, dass und in welchem Umfang sie diesem Standard genügten. Den Eltern müssten bessere Möglichkeiten geboten werden, zwischen Bildungsangeboten zu wählen. Bei der höheren Bildung sei vorzusehen, dass Institutionen, deren Angebot sich nicht als attraktiv und hochwertig genug erweise, geschlossen würden (Cox & Boyson, 1975, S. 5). Das gelte nicht nur für den Tertiär-, sondern auch für den Sekundarbereich: »Schools that few wish to attend should be closed and their staff dispersed. The building could be reopened by a young head, a church or some other body capable of developing a school responsive to parental demand« (Cox & Boyson, 1977, S. 9).

Der pädagogischen Beliebigkeit solle durch nationale Minimalstandards ein Ende gesetzt werden, denen alle Kinder und Jugendlichen gerecht werden müssten, deren Intelligenzquotient über siebzig Punkten liege (Cox & Boyson, 1975, S. 4). Es sei Sache der Schulinspektion, das Erreichen der Standards zu überprüfen, wobei literacy und numeracy im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen sollten (Cox & Boyson, 1977, S. 8).

Bei den Black Papers geht es nicht um das Versagen einzelner Schulen, vielmehr wird ein bestimmter Schultyp mit einem Versagensvorwurf konfrontiert: Die Comprehensive School ist demnach die Verkörperung einer Ordnung, die fälschlicherweise die Gleichheit über die Leistung gestellt und deshalb unweigerlich zu einem kulturellen Niedergang geführt habe.

A Nation at Risk

Im amerikanischen Fall wurde die bildungspolitische Krisendiagnose durch die Expertise A Nation at Risk aus dem Jahr 1983 zugespitzt, die von einer durch Ronald Reagan eingesetzten »National Commission on Excellence in Education« erarbeitet wurde: Würde sich, heißt es da, eine Besatzungsmacht daran machen, das Bildungssystem der USA zum Zwecke der Demoralisierung und geistigen Abstumpfung der Bevölkerung einzusetzen, könnte sie kaum verheerendere Wirkungen erzielen, als sie die Amerikaner ohne äußeren Zwang selbst erzielt hätten. Die Lernresultate in den öffentlichen Schulen seien so katastrophal, dass die USA um ihren Status als führen...

Table of contents

• Deckel
• Urheberrecht
• Inhalt
• Vorwort (Rainer Huber)
• Einleitung
• »Failing Schools« im Kontext marktorientierter Bildungspolitik
• Sehr schwache Primarschulen im Fokus der niederländischen Schulinspektion
• Erfahrungen aus einer Unterstützungsmaßnahme für »Schulen in schwieriger Lage« in Hamburg
• Krisendiagnose und Veränderungsdruck
• Wenn die Ampel auf Rot steht
• Von der Krisendiagnose zum Turnaround
• Schulen in Krisenlage – Erfahrungen aus der Organisationsberatung
• Verzeichnis der Autorinnen und Autoren