Entscheidungsmethoden in der öffentlichen Verwaltung

Sicher, wirtschaftlich, transparent

Helge Holm

• Publisher: Haufe
• Year: 2021
• ISBN:
  9783648147115
• Topic: Business
• Subtopic: Real Estate
• Index: Business

Auch die öffentliche Verwaltung steht vor der Herausforderung, ihre begrenzten finanziellen Ressourcen bestmöglich zu nutzen. Zusätzlich zur ohnehin angespannten Lage reißt die Corona-Krise riesige Löcher in die öffentlichen Haushalte. Dieses Fachbuch zeigt, wie der Entscheidungsprozess in der öffentlichen Verwaltung abläuft und welche Verfahren und Methoden in der Praxis hilfreich zur Entscheidungsfindung sind. Es erläutert sowohl betriebswirtschaftliche Instrumente und mathematische Modelle als auch gemeinwohlorientierte Entscheidungen, die in der Kommunalpolitik eine nicht unbeträchtliche Rolle spielen. Der Autor gibt Ihnen auch Argumente an die Hand, damit Sie Ihre wirtschaftlichen Entscheidungen nachvollziehbar und sicher vertreten können.Inhalt: - Ausgangsbasis der Entscheidungen- Rahmenbedingungen und Wirtschaftlichkeitsprinzipien- Berechnungsgrundlagen (Kosten, Abschreibung, Zinsen)- Ablauf von Entscheidungsprozessen- Wer entscheidet - Kopf oder Bauch?- Alltägliche Konsum- und Investitionsentscheidungen- Planungskreislauf- Wirtschaftlichkeitsrechnungen als Entscheidungshilfe- Kosten-Nutzen-Berechnungen und Kosten-Nutzen-Analyse- Alternative Entscheidungsmethoden- Fallbeispiele mit Lösungen- Finanzmathematische Tabellen

[13]1 Zentrale Aspekte für Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung

Die öffentliche Verwaltung ist ein Behördenapparat, der anders als wirtschaftliche Unternehmen funktioniert und arbeitet. Gemeinwohlorientierte Gesichtspunkte überlagern und verdrängen bisweilen wirtschaftliche Aspekte. Die Entscheidungsträger sind ein parlamentarisches Gremium und eine Behördenleitung, jeweils mit unterschiedlichen Kompetenzen. Der Aufgabenkatalog der öffentlichen Verwaltung umfasst mit dem unbestimmten Rechtsbegriff die »Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben«. Mit der 2020 alles überlagernden Corona-Pandemie stehen in allen Aufgabenbereichen der öffentlichen Verwaltung Entscheidungen auf dem Prüfstand.

1.1 Die Entscheidungskrise der Kommunen

Kommunen treffen Entscheidungen. Täglich. Besonders, wenn sie finanziell erhebliche Auswirkungen haben, müssen Entscheidungen strategisch vorbereitet, gut organisiert durchgeführt und plausibel begründet werden – zumal die Entscheidungen der Kommunen die Bürger unmittelbar in ihren Interessen treffen. Die kommunale Entscheidungsfindung ist ein oftmals langwieriger Prozess, an dem neben der Verwaltungsspitze auch Kommunalpolitiker, Interessenverbände, Bürgerinitiativen und die gewerbliche Wirtschaft mitwirken.

Während ich mit den Schreibarbeiten an diesem Buch begann, erreichte das Coronavirus Deutschland. Schnell war zu erkennen, dass das Konjunkturklima und die wirtschaftliche Entwicklung aufgrund des sogenannten Lockdown erheblich getroffen sein werden. Ganze Industriezweige wie etwa die Tourismusbranche, die Gastronomie, aber auch die für Deutschland so wichtige Automobilindustrie brachen ein. Jetzt, ein paar Monate später, befinden wir uns mitten in der Coronapandemie, die sich bereits deutlich ins Jahr 2021 hineinzieht. Und es scheint ein langer Prozess zu werden, auf derzeit unabsehbare Zeit. Vor allem aber trifft die Coronapandemie den gesamten Wirtschaftsraum auf unserer Erde. Sie erfordert Entscheidungen, von denen wir zuvor nichts ahnen konnten und deren Ausmaße erheblich sind und weiterhin sein werden. Ihre Auswirkungen machen auch vor der noch so kleinen örtlichen Gemeinschaft nicht halt. Die Frage, ob die Coronakrise die Entscheidungskrise der Kommunen verstärkt, kann ganz klar mit Ja beantwortet werden.

Von den öffentlichen Verwaltungen bekommen auf unterster Ebene ganz besonders die Kommunen die wirtschaftlichen Folgen der Coronakrise zu spüren: wegbrechende Steuereinnahmen bei gleichzeitig höheren Ausgaben aufgrund des Anstiegs aller sozialen Kosten. Doch eigentlich sind das keine neuen Nachrichten.

[14]Schon vor Ausbruch der Krise waren viele Städte, Gemeinden, Landkreise hoch verschuldet. Welche Gefahren bei einer zu hohen Verschuldung drohen, habe ich ausführlich in meinem Buch »Haushaltskonsolidierung in Kommunen« beschrieben. So sind die bestehenden langfristigen Schulden Altlasten, deren Abbau mit den laufenden Einnahmen bewältigt werden muss. Zusammen mit der kurzfristigen Verschuldung aus Liquiditäts- bzw. Kassenkrediten ergeben sich daraus Gefahren für künftige Haushalte, da fortlaufend Zins- und Tilgungszahlungen anfallen. Besonders das Risiko steigender Zinsen ist eine reale Bedrohung, wenn die Verschuldung nicht rechtzeitig gestoppt und abgebaut werden kann. Zwar droht momentan keine Zinserhöhung, jedoch schwinden die Entschuldungsspielräume durch sinkende Steuereinnahmen bei gleichzeitig steigenden Lasten. Momentan verstärkt die Coronakrise diese Wirkung, da wegen ihr zusätzliche Finanzmittel benötigt werden. Wer zuvor Chancen des Schuldenabbaus nicht genutzt hat, beklagt nun, dass es die Chancen gar nicht mehr gibt. Wenn man bisher auf den deutschen Konjunkturmotor mit dem schier unzerstörbaren und anhaltenden Wachstumszyklus setzen konnte, schaut man nun ernüchtert auf die weltweit einbrechenden Konjunkturklimadaten. Fakt ist, dass die Jahre anhaltenden Wachstums in der kommunalen Finanzwirtschaft zu vielem, jedoch nicht zu nachhaltigem Schuldenabbau genutzt worden sind. Bis 2016 stiegen die Schulden kontinuierlich an. Auch die danach folgende leichte Entschuldung hat nicht zu einer deutlich sichtbaren Trendumkehr geführt.

Zahlreiche Städte und Gemeinden in Deutschland sind hoch verschuldet – schon vor der Coronakrise wurden immer wieder einmal Modelle angeregt, Altschulden auf den Bund zu übertragen.

Für Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt beziffert das Statistische Bundesamt die Kassenkredite Ende des Jahres 2018 auf 35 Milliarden Euro und den Schuldenstand zum Jahresende 2019 auf etwa 131 Milliarden Euro, was rund zwei Milliarden Euro weniger als ein Jahr zuvor sind. Die kommunalen Schulden betragen etwa sieben Prozent der gesamten deutschen Staatsverschuldung. Diese Zahlen stammen alle noch aus der Zeit vor der Coronakrise. Wie dramatisch die Situation ist, verdeutlichen jährlich veröffentlichte Statistiken. Fehlentscheidungen in der Vergangenheit oder auch nicht getroffene Entscheidungen haben die Schuldenstände mindestens zum Teil mit verursacht. Die Coronakrise verstärkt dieses Szenario, weil zusätzlicher Kapitalbedarf entstanden ist, um wirksam gegenzusteuern. Die notwendigen Entscheidungsspielräume sind angesichts der aufgehäuften Schulden hingegen verengt.

Das Coronavirus kam zunächst schleichend, dann aber mit massiver Kraft und mit ihm kamen zusätzliche neue Bedrohungen. Und unser Umgang mit der Pandemie ist ähnlich dem bei anderen Katastrophen: dass wir sie zwar sehen, aber nicht allzu ernst nehmen. Zumindest gibt es Tendenzen, sich dem Glauben (und Verdrängen) hinzu[15]geben, »es wird uns schon nicht treffen« – und wenn doch, dann keinesfalls so arg wie vorhergesagt.

Was aber war stattdessen die Lage im Frühjahr 2020 und war es wieder durch den bundesweiten Lockdown, der im Dezember 2020 begann und bis mindestens Februar 2021 (Redaktionsschluss des Buches) dauerte? Es gab beträchtliche Einnahmeausfälle bei der Gewerbesteuer durch den Konjunktureinbruch. Hinzu kamen Gebühren- und Entgeltausfälle bei den öffentlichen Einrichtungen, die aufgrund des Kontaktverbots geschlossen bleiben mussten.

Die Schwimmbäder waren geschlossen, Freibäder öffneten nicht pünktlich, der öffentliche Personennahverkehr in Bussen und Bahnen verzeichnete viel weniger Fahrgäste als vorher und die Flughäfen wurden kaum genutzt. Die Einnahmeausfälle allein in diesem Bereich erreichten sechsstellige Summen bei mittleren bis großen Städten – wohlgemerkt täglich. 25 Prozent der Beschäftigten verbringen die Zeit im Homeoffice und nutzten daher keine öffentlichen Verkehrsmittel. Beim allgemein bestehenden Trend zur Verlagerung der beruflichen Tätigkeit ins Homeoffice ist das ein Umstand, der generell und längerfristig zu neuen (Arbeits-)Bedingungen und Entwicklungen führen wird.

Hinzu kommen Rückgänge bei Kita-Beiträgen sowie Einnahmeverluste bei Bibliotheken, Museen und Theatern. Vielerorts steigen schon jetzt die Ausgaben für die Krisenbewältigung. Dazu gehören beispielsweise Ausgaben von Gesundheitsämtern oder Ausgaben im Zusammenhang mit Hartz IV, beispielsweise als Folge von Jobverlusten.

Im Ergebnis stehen sinkende Steuereinnahmen steigenden Soziallasten gegenüber, deren Auswirkungen durch die Coronapandemie den Übergang in das Jahr 2021 und noch eine unbestimmte Zeit danach bestimmen werden. Finanzielle Normalität ist nicht in Sicht. Jedoch fehlen Finanzmittel angesichts der zuvor schon bestehenden Haushaltsschieflage in den Kommunen nicht erst seit Corona. Einer besseren Steuerung der Entscheidungen hätte es schon länger bedurft. Wenn Fehlbeträgen im Haushalt nicht wirksam begegnet wird, werden gern Ausreden bemüht, warum diese oder jene Strategie gerade nicht funktioniere. Um Entscheidungen über Einnahmeerhöhungen, strukturelle Konsolidierungsmaßnahmen sowie nachhaltige Einsparungen drückt man sich gern herum. Leidtragende sind die Haushalte der Kommunen und deren Bürger.

Besonders dramatisch für die kommunalen Kassen dürfte in den kommenden Monaten vor allem der Wegfall von Steuereinnahmen werden. Hier treten die nachteiligen Wirkungen erst verzögert ein.

[16]Das gilt vor allem für die Gewerbesteuer, auf die viele Städte und Gemeinden angewiesen sind. Wenn die Gewinne der Unternehmen einbrechen, die Zahl der Insolvenzen ansteigt, die Auftragslage schlecht ist und deshalb die Gewerbesteuereinnahmen nicht fließen, trifft das die Kommunen in besonderer Weise, da eine ihrer Haupteinnahmequellen wegbricht. Daher läuten die Alarmglocken in den Rathäusern. Sicherlich zurecht.

Schlüsselindustrien wie die Automobilwirtschaft stellen die Produktion übergangsweise ein. Das hat verheerende Wirkungen auf die Steuereinnahmen. Die besondere Problematik liegt darin, dass in weiten Teilen eben nicht nur die Nachfrage, sondern auch das Angebot zusammenbricht.

Für die Kommunen gilt trotz aller Probleme auch weiterhin, die kommunale Infrastruktur aufrechtzuerhalten, die öffentlichen Einrichtungen zu betreiben und die Bereiche Soziales und Kultur nicht vollständig austrocknen zu lassen. Das ist gewissermaßen die Quadratur des Kreises.

Schließlich macht die Gewerbesteuer nach einer Statistik des Deutschen Städtetages im Schnitt knapp 40 Prozent der kommunalen Steuereinnahmen aus. Und der Einbruch kommt nicht nur dort. Die aktuell zunehmende Kurzarbeit in Deutschland wird auch Ausfälle bei der Einkommenssteuer verursachen. Letztlich verdienen die Kurzarbeiter weniger Geld und zahlen also auch weniger Steuern. Auch dieses Dilemma trifft die Kommunen. Insgesamt dürfte die Zeit der Rekordsteuereinnahmen enden. Der Städte- und Gemeindebund erwartet höhere Steuerausfälle als während der Finanzkrise vor mehr als zehn Jahren.

Das kontaktreduzierte Leben in den Kommunen führt – wie bereits angedeutet – überdies zu einer sinkenden Nutzung öffentlicher Einrichtungen. Dadurch fallen Gebühren bzw. Entgelte weg, mit denen die Kommunen in ihrem Haushalt rechnen. In diesem Zusammenhang entsteht Entscheidungsbedarf darüber, welche alternative Nutzung der öffentlichen Einrichtungen denkbar ist.

Die Förderungen vonseiten der Bundesregierung und der Länderregierungen konzentrieren sich in stärkerem Maße auf private Unternehmen und nicht so sehr auf die Städte, Gemeinden und Landkreise. Um neue Fehlbeträge in den kommunalen Haushalten zu vermeiden, müssen sich die Kommunen inzwischen vielerorts selbst helfen, etwa indem sie ihre Aufgabenwahrnehmung einschränken und/oder ihre Haushalte stärker konsolidieren. Und das ist natürlich mit Entscheidungsbedarf verbunden.

Ob Großstädte oder kleine Gemeinden – das Problem ist überall gleich: Die originären Finanzierungsbausteine der Kommunen sind Steuern, Gebühren, Beiträge, Einnahmen aus der Teilnahme am wirtschaftlichen Verkehr und Gewinnabführungen aus[17]gegliederter Wirtschaftsunternehmen. Daneben finanzieren sie sich aus Zuweisungen des Landes oder des Bundes. Alle diese Segmente sind gegenwärtig durch die Coronapandemie beeinträchtigt, waren aber auch bereits vorher zumindest teilweise nicht zum Besten aufgestellt.

Die exakte Höhe der nun wegbrechenden Einnahmen kann derzeit nur grob geschätzt werden. Viele Punkte sind aktuell unklar: Wird der Urlaub in Deutschland noch den großen und nachhaltigen Boom erleben, weil Auslandsreisen nicht stattfinden können? Hotel- und Gaststättenbetriebe könnten es gebrauchen. Dann füllen sich auch wieder die Parkuhren der Tourismusgemeinden. Und nicht nur die. Wann fahren die Betriebe ihre Produktion wieder hoch? Wann kann der Handel Lockerungen erfahren? Welche Ausfälle sind langfristig zu verzeichnen, etwa durch Insolvenzen?

PROGNOSE

Der Deutsche Landkreistag schätzt, dass den Städten und Gemeinden im Jahr 2021 bundesweit Steuern in Höhe von zwölf Milliarden Euro fehlen werden. Besser dran sind diejenigen Kommunen, die die vergangenen Jahre der guten gesamtwirtschaftliche Lage genutzt hatten, um Rücklagen gegen Konjunkturschwankungen zu bilden.

Ein Rückgang praktisch aller Ertragsarten quer durch das gemeindliche Leben für eine längere Zeit aufgrund eines Ereignisses wie der Coronakrise war real nicht anzunehmen. Allein deshalb ist es unwahrscheinlich, dass jemand in dieser Größenordnung auf so etwas vorbereitet ist. Die Bildung von Rücklagen zu Zwecken der Haushaltssicherung kollidierte bislang regelmäßig mit Ausgabewünschen der Kommunalpolitiker. Darüber hinaus ist das Horten von Geld keine originäre Aufgabe einer Kommune. Wenn die Verhältnisse es erlaubt haben, galt es regelmäßig, den Bürgern durch Senkung der Abgaben etwas zurückzugeben. So steht man heute automatisch mittendrin – in der Finanzmisere.

Hilfe des Bundesfinanzministers wird allseits gefordert. Der bekennt ohne Umschweife, viel Geld sei da, aus guten Zeiten. Und man wolle angesichts der Krise sofort mit der »Bazooka« helfen. Allerdings ist die Liste derer, die Hilfe brauchen, lang. Und jeder Wirtschaftszweig erwartet möglichst zwei- bis dreistellige Milliardenbeträge. Egal wie die Liste aufgefächert wird – zahlreiche Gewerbezweige wie die Gastronomie, der Tourismus, die Kulturschaffenden oder die Automobilbranche haben Nachteile zu kompensieren. Der Aufschrei kommt aus allen Ecken und die Ideen für Hilfsmaßnahmen nehmen rapide zu. Neben punktueller Hilfe für einzelne Branchen sind Pakete, Töpfe oder Programme generell für ganze Bevölkerungsgruppen vorgesehen: Selbstständige, Familien mit Kindern, Mittelständler, Europa-Hilfen, Konjunkturpaket. Doch ist das alles zu schultern? Und wer soll das letztlich bezahlen?

[18]Die Kommunen sollen eine Entschuldungshilfe des Bundes erhalten, so zumindest die politische Absichtserklärung. Ob das ausreicht, um die aus der Coronakrise entstandenen Nachteile aufzufangen, wird die Zukunft zeigen. Aber das Problem bleibt: Frisches Geld kommt niemals aus dem Nichts, sondern entsteht aus Finanzierungsbausteinen. Und Teil dieser Finanzierung sind wir alle. Wir sind beispielsweise Sparer, die keine Zinsen mehr bekommen. In der Hauptsache aber sind wir Steuerzahler, unter bestimmten Voraussetzungen auch Empfänger von öffentlichen Leistungen. Vor diesem Hintergrund sind die Strategien zu betrachten, die zur Finanzierung der anstehenden Aufgaben infrage kommen. Einmal mehr müssen Kommunen Entscheidungen treffen, um die Zukunft ihrer örtlichen Gemeinschaft bezahlbar und ausreichend zum Wohle ihrer Einwohner zu gestalten. Aber was sind die richtigen Entscheidungen? Ein erster Ansatz besteht darin, nicht die falschen Wege aus der Krise zu beschreiten.

1.1.1 Die falschen Wege aus der Krise

Die ergiebigste Einnahmequelle der Kommunen sind die Steuern. Daher läge der Gedanke nahe, beispielsweise durch die Anhebung des Gewerbesteuerhebesatzes die Einnahmeausfälle zu kompensieren. Immerhin ist die Gewerbesteuer mancherorts die größte Einnahmequelle. Allerdings wäre das eine Milchmädchenrechnung. Die Gewerbesteuerhebesätze wurden in der Vergangenheit bundesweit kontinuierlich angehoben, was die Gewerbetreibenden bereits belastet hat – und jetzt gehören sie auch noch zu den Verlierern des von der Coronakrise verursachten Konjunktureinbruchs. Aus ihrer Sicht ist das eine Doppelbelastung.

Der Spielraum für Einnahmesteigerungen durch Gewerbesteuererhöhungen ist schlicht nicht gegeben, im Gegenteil: Eine zusätzliche Belastung der Unternehmen würde die Zahl der Insolvenzen erhöhen, was wiederum einen weiteren Einnahmeausfall zur Folge hätte. Der Gewerbesteuerhebesatz stellt darüber hinaus einen Standortfaktor dar. An ihm orientieren sich ansiedlungswillige Unternehmen. Auch die negative psychologische Wirkung von Steuererhöhungen auf die Konsumenten ist nicht zu unterschätzen. Daher sollte aktuell davon abgesehen werden.

Auch eine Erhöhung der Kreditrahmen wäre auf den ersten Blick eine Möglichkeit, der schwierigen Lage zu begegnen, wenn Bund und Länder keine ausreichenden Konjunktur- oder Hilfsprogramme für die Kommunen bereitstellen. Das würde den Weg in die Verschuldung aber neu aufmachen und zu einem weiteren Anstieg der Gesamtschulden führen. Der entscheidende Nachteil dabei: Den Altschulden neue Schulden hinzuzufügen belastet zukünftige Generationen und verlagert die Kosten aus der Gegenwart in die Zukunft. Abgesehen davon würde ein Anstieg des Zinsniveaus die Krise verschärfen. Auch wenn dies aktuell nicht zu befürchten ist, bleibt doch die Gefahr bestehen. Da Bund und Land aber bereits Hilfsprogramme anstoßen, bleiben die [19]Kredite das, was sie immer waren: nachrangige Finanzierungsmittel nach sorgfältiger Abwägung der aus ihnen resultierenden Belastungen.

Wenn eine Neuverschuldung vermieden werden soll, könnte die kommunale Investitionstätigkeit zum Stillstand kommen, zumal weniger Kreditaufnahmen mancherorts gleichbedeutend mit weniger Investitionen sind. Das ist eine gefährlic...