Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo

AAVV

• Publisher: Publicacions de la Universitat de València
• Year: 2016
• Print ISBN: 9788437098524
• eBook ISBN: 9788437099699
• Edition: 1
• Topic: Politics & International Relations
• Subtopic: Local & Regional Planning Public Policy
• Index: Politics & International Relations

Esta publicación reúne las tesis defendidas en la jornada celebrada en el 2015 entre la Universitat de Valencia y el colectivo de institutos de estudios comarcales y municipales, centrada en un tema clave y de actualidad cómo es el análisis y debate en torno a los resultados de las elecciones locales de 2015 y sus repercusiones territoriales en la escala local valenciana. El libro recoge las reflexiones territoriales de los institutos y docentes participantes en la jornada y pretende dar respuesta a las claves del comportamiento electoral y qué implicaciones han tenido o pueden tener sobre la organización territorial valenciana, en materia económica, social, cultural, medioambiental, etc. En definitiva, cuál es el contexto que se presenta para nuestros municipios y comarcas durante los próximos años después de los últimos acontecimientos políticos.

EL EJEMPLO DE NAVARRA

Idoia Madariaga López

Directora de División de Navarra de Suelo y Vivienda

Directora del Observatorio Territorial de Navarra

1. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN NAVARRA

1.1. LA LEGISLACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE NAVARRA

Desde que asumiera sus competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio y urbanismo, la Comunidad Foral de Navarra ha venido desarrollando una considerable iniciativa normativa dirigida a adecuar la legislación reguladora de las actividades territoriales y urbanísticas a la realidad social imperante en el ámbito navarro. Como índice de esta evolución y este desarrollo, se puede destacar las tres leyes forales principales relativas a la ordenación del territorio: la primera ley foral sobre el tema, la Ley Foral 12/1986 de Ordenación del Territorio, después la Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, actualmente en vigor.

La primera Ley Foral promulgada, la Ley 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio, “supuso ya una primera innovación en el ordenamiento jurídico foral, al crear ex novo cinco instrumentos de planificación espacial, estableciendo su objetivo y función, contenido, efectos y procedimiento de formación y aprobación, además de incorporar medidas complementarias relativas a la formación del planeamiento municipal.”

Los Instrumentos han ido variando acorde con los cambios sociales.

Los cinco instrumentos creados fueron las Normas Urbanísticas Regionales, los Planes de Ordenación de Medio Físico, las Normas Urbanísticas Comarcales, los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y las Directrices de Ordenación Territorial. A nivel municipal los planes vigentes que se establecieron fueron el Plan General y las Normas Subsidiarias.

Porotrolado, la Leyio/1994, de 4dejulio, deOrdenación delTerritorioy Urbanismo, “constituyó un cuerpo normativo en el que se codificó la normativa de Navarra sobre ordenación del territorio y urbanismo con el afán de constituir un instrumento jurídico de alcance global, donde los operadores jurídicos y los agentes en esta materia pudieran encontrar una regulación completa y sistemática de la misma.”

Los instrumentos correspondientes a la Ley 10/1994 son las Directrices de Ordenación Territorial, las Normas Urbanísticas Comarcales y los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, a nivel municipal, los Planes Municipales. La ley establece también los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumentos de ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de su condición de instrumentos de ordenación del territorio, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se regirán por lo dispuesto en la legislación sobre conservación de Espacios Naturales.

Avanzando en el tiempo, la actual Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo (actualmente en revisión) responde a cambios legislativos importantes a nivel estatal y de Navarra.

En el ordenamiento jurídico estatal se produjo un acontecimiento de innegable trascendencia, como fue la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, por la que se anuló gran parte del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, con base principalmente en el argumento de que el mismo invadía competencias propias de las CC.AA, lo que dejó al citado Texto Refundido en una posición de completo decaimiento. Sin embargo, la Ley Foral 10/1994 tenía como punto de base, con una relación de innegable dependencia, el ordenamiento urbanístico general recogido en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto del que, según se indicaba, se efectuó la acomodación a las particularidades navarras. Este cambio a nivel nacional provocó otros cambios legislativos a nivel navarro. Por lo tanto, ante esta situación de cambios legislativos la comunidad Foral se encontró ante una situación de obligada revisión de la Ley 10/1994.

Los principales objetivos de contenido genérico de la LFOTU tal y como lo expresa la Ley son, por un lado, el desarrollo territorial sostenible de Navarra y, por otro, coadyuvar desde el ordenamiento jurídico en la necesidad de que los ciudadanos de Navarra tengan una vivienda digna y de fácil adquisición.

Llegados a este punto se debe subrayar que dicha Ley Foral 35/2002 conoció modificaciones importantes debido a la Ley 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda. Por lo tanto, en este análisis se considera el texto actualizado con las modificaciones de la Ley 6/2009.

La Ley persigue definirla estructura territorial, la utilización racional y equilibrada del territorio, vertebrar el territorio mediante el establecimiento de infraestructuras y conexiones de comunicación, e insertar el desarrollo equilibrado y sostenible de sus diferentes partes en un conjunto coordinado y armónico que incida en el mejor desarrollo de toda la Comunidad Foral.

Igualmente, la Ley tiene por objeto la regulación de la actividad de ordenación del territorio y urbanística, del régimen de utilización del suelo y de los instrumentos en el mercado del suelo. Esto que demuestra que la Ley no solamente plantea los principios que lideran la ordenación del territorio y el urbanismo sino también que regula dos sectores técnicos como son el régimen de utilización del suelo y los instrumentos de intervención en el mercado del suelo.

La Ley pone también de relieve la necesidad y obligación de incluir la participación ciudadana en los procesos de planificación territorial.

Los instrumentos correspondientes a la Ley 35/2002, y que vamos a tratar con mayor detalle son: la Estrategia Territorial de Navarra (ETN), los Planes de Ordenación Territorial (POT), los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) y Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), y a nivel municipal los Planes Generales Municipales (PGM).

1.2. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La ordenación del territorio en Navarra se apoya en varios instrumentos que se implementan en las distintas escalas de planificación territorial.

1.2.1. La Estrategia Territorial de Navarra

La ETN es, tal como recoge la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de 2002, de Ordenación de Territorio y Urbanismo (LFOTU), el instrumento-marco de orientación para la planificación estratégica del territorio de Navarra.

A diferencia de la ordenación del territorio tradicional, el plan estratégico aplicado al territorio no tiene carácter normativo. En cambio, está orientado a la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone líneas de acción. Además, la planificación estratégica debe internalizar la planificación sectorial. Por ello, una buena parte de las acciones y medidas propuestas por un plan estratégico son competencia de los diversos organismos encargados de la planificación sectorial.

La ETN aplica los principios metodológicos de la Estrategia Territorial Europea (ETE): la Ordenación del Territorio como opción para establecer perspectivas de desarrollo regional; la participación de agentes sociales y de los ciudadanos; y la definición y el seguimiento posterior de indicadores de evaluación, para observar la marcha de la región en el futuro y así poder actuar. Es precisamente esta visión a largo plazo una de las bases conceptuales que orientan el trabajo. Este horizonte orientativo de 25 años supone un salto importante en el modo habitual de proceder en la planificación territorial en la Comunidad Foral. Habitualmente, los escenarios de los ejercicios planificadores no han ido más allá de diez o doce años. Sin embargo, esta visión a largo plazo no quiere ser rígida ni poco permeable a los cambios continuos que sufre la sociedad del siglo XXI. En este punto importante residen dos de los pilares metodológicos de este proyecto y en los que se sustenta también el Modelo de Gobernanza de Navarra en materia territorial: la consideración de la ETN como proceso continuo y el seguimiento de la evolución del territorio, mediante la definición de una serie de indicadores territoriales que permitan evaluar la evolución del espacio en relación con los objetivos o directrices de desarrollo territorial definidos en el documento.

Este modelo implica que, en un mundo sujeto a cambios muy rápidos, resulta fundamental tener la necesaria flexibilidad para adaptar las diferentes políticas a la coyuntura que en cada momento atraviese la región pero sin renunciar a la visión territorial de futuro fijada en los instrumentos estratégicos. Precisamente por esta razón la ETN está sujeta a revisión periódica.

Dicha evaluación se concreta en prever un seguimiento posterior del proyecto, mediante el establecimiento de indicadores, que aproximan, de manera cuantitativa, los objetivos previstos para Navarra en los próximos 25 años.

En este sentido, en la ETN se ha traducido el acervo teórico de los principios orientadores y directrices territoriales en que se basa el proyecto (competitividad, cohesión social, desarrollo sostenible, policentrismo, acceso a infraestructuras y conocimiento, y gestión del patrimonio natural y cultural) a objetivos medibles y con capacidad de ser seguidos y evaluados en el tiempo.

1.2.1.1. El contenido y los objetivos de la ETN

La ETN se divide en cuatro grandes áreas que a su vez se corresponden con las fases de elaboración de la misma:

o Diagnóstico de situación y los retos de futuro para la sociedad navarra.

o Modelo de Desarrollo Territorial deseable a partir de las hipótesis que marcan el diagnóstico de situación y los retos para Navarra.

o Opciones estratégicas, objetivos y directrices para alcanzar el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro.

o Indicadores de situación y seguimiento.

Las propuestas fundamentales de la ETN a preservar en el tiempo son el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro (MDT) y las Opciones Estratégicas que sustentan sus objetivos y directrices.

1.2.1.3. Modelo de Desarrollo Territorial de futuro

Una vez desarrollado el punto anterior, la ETN define un Modelo de Desarrollo Territorial¹, que “define de modo sintético el uso que harán los navarros del territorio en el futuro”. Este modelo puede orientar las políticas sectoriales que inciden en el espacio regional hacia una mayor cohesión económica y social, un desarrollo sostenible y una competitividad más equilibrada.

El Modelo de Desarrollo Territorial de futuro parte de la concepción de Navarra como una Región-ciudad, lo que implica ver la Comunidad Foral como:

– Un amplio espacio que incluye desde zonas totalmente urbanizadas a espacios tradicionalmente rurales o naturales con diversos núcleos urbanos intermedios.

– Un gran Área Polinuclear Central que dinamiza y pone en relación los diferentes espacios de la región.

– Un modelo de sistema urbano basado en la complementariedad y no en la jerarquía.

– Una red de núcleos que posibilita una equivalencia en el acceso de la población a los servicios.

– Un conjunto que se relaciona con otras entidades territoriales cooperando en beneficio mutuo pero también compitiendo por su propio bienestar; que se conecta interna y externamente por medio de infraestructuras de transporte y de telecomunicación eficaces que facilitan el desarrollo económico, la movilidad, el acceso a la información y la diversidad de modelos de residencia.

– Un modelo unitario, pero complejo y diverso, capaz de suscitar estrategias para cada una de sus partes en beneficio de todas, cohesionando, con una identidad histórica y cultural muy fuertes y con una clara vocación europea y universal.

Los elementos que componen el modelo son los siguientes:

• Subsistemas regionales. Entendidos como los grandes espacios regionales que permiten una mejor comprensión de las características de las diferentes partes de la Comunidad Foral. Esto permite definir sus problemas y potencialidades a una escala más fina y determinar papeles y funciones en el marco de la Estrategia Territorial. Estos subsistemas se han definido en función de las formas de asentamiento; los sistemas de comunicación, internos y externos; y el paisaje y la cultura. Existen zonas de transición, que se han incluido al mismo tiempo en dos subsistemas. Este solapamiento es aconsejable en un caso como el de Navarra en el que las características de transición o la doble “pertenencia” a espacios diferentes no solamente es habitual, sino que además es una de las características que presenta mejores oportunidades de desarrollo.

• Subsistemas urbanos. Núcleos de población que funcionan de forma conjunta dotando a sus territorios circundantes de una capacidad de competencia sobre otros en alguna o todas las actividades ciudadanas así como en la capacidad inequívoca de gestionar su propio territorio.

• Espacios de rótula y/o transición. Son aquellos espacios o núcleos que destacan por su capacidad para compartir ámbitos de relación por su situación geográfica o por su formación como espacios competitivos en una materia. Son de vital importancia en la configuración del espacio regional puesto que facilitan el acceso a las diferentes escalas del territorio: núcleo, subsistema urbano, comarca, zona, región. Algunos de estos espacios pueden tener una proyección que supera incluso el espacio regional.

• Espacios puerta. Son aquellas áreas o núcleos que permiten al acceso físico o cultural a Navarra, aquellos con una identidad propia que se relacionan de forma directa con el exterior.

• Espacios rurales y naturales estructurantes. Van más allá de la red de Lugares de Imp...

Table of contents

• Cubierta
• Portadilla
• Título
• Créditos
• Índice
• PRESENTACIÓN Antonio Serrano
• OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERA Cristina Narbona
• BLOQUE A EXPERIENCIAS, BUEN GOBIERNO Y APORTACIONES A OTRO MODELO DE DESARROLLO DESDE LA ORDENACIÓN, PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL Y URBANA. INSTRUMENTOS PARA LA SALIDA DE LA CRISIS Y PARA AFRONTAR UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
• BLOQUE B EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE PARA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL
• BLOQUE C REGENERACIÓN, REHABILITACIÓN YRENOVACIÓN TERRITORIAL Y URBANA COMO BASES PARA UN NUEVO DESARROLLO
• BLOQUE D LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL TERRITORIO COMO POTENCIALIDAD PARA EL BUEN GOBIERNO
• LOS RETOS DE FUTURO EN UN MARCO DE CAMBIO GLOBAL
• ANEXO