Le fédéralisme asymétrique et les minorités linguistiques et nationales

Linda Cardinal

• Publisher: Éditions Prise de parole
• Year: 2014
• eBook ISBN: 9782897440121
• Topic: Education
• Subtopic: Higher Education

Premier ouvrage en français à intégrer la question des minorités linguistiques au débat sur le fédéralisme asymétrique au Canada, «Le fédéralisme asymétrique et les minorités linguistiques et nationales» étudie les fondements mêmes du fédéralisme asymétrique dans le pays. Le fédéralisme asymétrique est une forme d'aménagement des politiques plus respectueuses des besoins de chaque communauté au sein de l'ensemble fédéral. « [S]a fonction principale […] n'est pas de mettre fin au conflit entre les groupes, mais bien de leur permettre de poursuivre leur autodétermination tout en participant à des valeurs communes. » (Introduction, Linda Cardinal) Il favorise ainsi la diversité en accordant aux minorités plus de pouvoirs ou en leur reconnaissant une distinction de traitement ou de statut.L'ouvrage, auquel collabore une vingtaine de spécialistes, se démarque par sa nature multidisciplinaire et comparée, ainsi que ses interrogations qui puisent dans les dimensions constitutionnelles, historiques, économiques, politiques et morales du Canada. Cet ouvrage s'interroge non seulement sur l'asymétrie depuis les débuts de l'État canadien, mais aussi sur le fédéralisme asymétrique issu des rapports entre le Québec et les minorités francophones au Canada. Des textes examinent de quelle façon le concept d'asymétrie peut être un moyen au service de la nation québécoise et des minorités linguistiques; ils cherchent à concilier égalité et diversité par ce moyen. Des personnalités politiques bien en vue collaborent à cet ouvrage, notamment le sénateur Hugh Segal et le ministre Benoît Pelletier.

Première partie

LE FÉDÉRALISME ASYMÉTRIQUE : FONDEMENTS ET DÉFINITIONS

L’ASYMÉTRIE DANS UNE FÉDÉRATION MULTINATIONALE : LE CAS CANADIEN

Réjean Pelletier

Université Laval

Le concept d’asymétrie est revenu à la mode dans le vocabulaire politique canadien depuis l’accord signé par le Québec en matière de santé en septembre 2004, alors que la notion d’égalité des provinces avait réussi à s’imposer depuis le rapatriement de 1982 comme l’une des valeurs dominantes de la fédération. Il est vrai que, strictement parlant, on ne devrait pas opposer les notions d’asymétrie et d’égalité des provinces puisque l’asymétrie se mesure à l’aune de la symétrie et l’égalité à celle de l’inégalité, bien que l’égalité puisse servir de fondement à la symétrie.

Dans le présent texte, nous nous attarderons d’abord sur quelques considérations théoriques inhérentes au fédéralisme et nous ferons des distinctions importantes qui nous guideront par la suite. Dans un deuxième temps, nous analyserons les notions de symétrie et d’asymétrie tout en établissant les distinctions nécessaires. Enfin, grâce à l’armature théorique ainsi développée, nous examinerons la situation canadienne où coexistent une diversité territoriale et une diversité culturelle, ce qui permettra de mieux orienter les discussions actuelles sur l’asymétrie au Canada.

Nous voudrions montrer que l’asymétrie constitutionnelle est très rare de telle sorte que prévaut largement l’égalité des provinces, sur laquelle repose le fédéralisme territorial canadien. Par contre, l’asymétrie administrative est plus présente, mais elle répond peu à la situation du Québec comme minorité nationale ou nation minoritaire.

Considérations théoriques sur le fédéralisme

Contrairement à l’État unitaire, l’État fédéral repose sur l’idée d’une souveraineté partagée entre deux ordres de gouvernement, chacun ayant pleine autonomie législative dans ses sphères de compétence. C’est ce que traduit la formule lapidaire — et souvent citée — de Daniel J. Elazar, qui définit le fédéralisme sous l’angle du « self-rule plus shared rule22 » : l’auto-gouvernement des entités fédérées ou la capacité de se gérer soi-même ne peut être absolu, il est partagé avec une autorité centrale plus englobante, mais pas totalement dominante.

Par ailleurs, s’il y a partage des compétences, c’est que les décideurs constituants ont voulu reconnaître la diversité déjà présente sur le territoire qu’on a voulu fédérer. C’est pourquoi le fédéralisme cherche toujours à combiner, à des degrés divers il va sans dire, l’unité avec la diversité : l’unité de l’ensemble par la concentration de certains pouvoirs dans les mains d’un gouvernement central et par la participation des entités fédérées à l’exercice du pouvoir au sein de cet État, et la diversité par la diffusion du pouvoir au sein des entités fédérées et la reconnaissance d’une pleine autonomie de ces unités constituantes dans l’utilisation de leurs compétences. De ce fait, l’autonomie et la participation sont reconnues comme les deux principes de base de tout système fédéral.

Comme nous l’écrivions ailleurs23, le fédéralisme ne peut être fondé uniquement sur l’idée d’un pouvoir concentré qui risque de faire basculer la charpente fédérale du côté de la seule majorité : il doit moduler son organisation du pouvoir sur des principes d’équité qui reconnaissent les formes multiples du pluralisme et la présence des minorités. Bien que l’on prétende souvent que les systèmes fédéraux ont été élaborés pour accommoder des minorités ou différents groupes ethniques en leur accordant un statut politique à l’intérieur de la fédération, plusieurs, sinon la plupart des systèmes fédéraux — comme le souligne à juste titre Murray Forsyth24 —, n’ont pas été créés pour réconcilier différents groupes ethnoculturels. On peut citer en exemple le cas des États-Unis (première fédération moderne), où la population noire n’avait alors qu’un statut subordonné sans territoire propre, ceux de l’Allemagne fédérale, du Commonwealth d’Australie et des anciennes Provinces-Unies des Pays-Bas, qui n’avaient pas de minorités ethnoculturelles bien définies et localisées sur un territoire, et même celui de l’ancienne Confédération suisse (du moins jusqu’en 1815) essentiellement allemande, où les communautés française et italienne étaient alors alliées, sinon subordonnées, à la majorité alémanique. Quant aux populations autochtones présentes aux États-Unis, au Canada ou en Australie, loin d’avoir été reconnues dans l’acte fédératif, elles ont été totalement exclues du pouvoir politique.

Par ailleurs, on peut concevoir d’une double façon cette diversité inhérente au système fédéral : par rapport au territoire et à la culture. Dans le premier cas, on fait référence à des territoires distincts par leur étendue, leur population, leur richesse économique et même leur mode de vie, sinon par leurs institutions sociales et politiques. Toutefois, ces différences ne sont pas suffisamment importantes pour empêcher leur union dans un cadre fédéral. Le fédéralisme permet alors le maintien de territoires préexistants et même l’ajout d’autres, au besoin, tout en leur accordant un certain nombre de compétences basées sur la proximité avec les citoyens. Ce fédéralisme par assemblage, associé à la reconnaissance avant le temps d’un principe de subsidiarité, constitue une formule fédérale courante à l’époque contemporaine. On peut citer les cas des États-Unis, de l’Australie ou de l’Allemagne. Ce fédéralisme territorial repose, de nos jours, sur une vision commune de la nationalité, sur le partage d’une langue et d’une culture communes, ainsi que sur un même attachement à la Constitution et aux principes de base qui régissent la fédération.

Dans le second cas, celui de la diversité culturelle, la situation est différente. On peut la concevoir tout d’abord sous l’angle de la coexistence de deux ou de plusieurs nations au sein d’une même fédération. De ce fait, l’une est majoritaire, sinon en nombre, du moins par la richesse et le pouvoir politique, la ou les autres nations étant alors minoritaires. Outre le modèle suisse qui se transforme progressivement à partir de 1815 de façon à reconnaître officiellement les différences ethniques et linguistiques, il faudra attendre l’expérience canadienne de 1867. La formule fédérative servira non plus seulement à unir un peuple partageant une langue et une culture, qui vit dans des unités politiques différentes (comme ce fut le cas aux États-Unis et, plus tard, en Australie et en Allemagne), mais aussi à unir désormais deux peuples différents quant à leur origine, à leur langue et à leur culture, tout en recherchant les avantages de l’appartenance à une unité politique commune.

Il importe néanmoins d’établir une distinction importante entre le pluralisme culturel ou les groupes ethnoculturels issus de l’immigration et les minorités nationales. Ces dernières peuvent être définies, à la suite des travaux de Will Kymlicka25, comme des cultures ou des groupes culturels, établis depuis longtemps, concentrés sur un même territoire, qui se gouvernaient eux-mêmes antérieurement et dont le territoire a été intégré à un État plus vaste. Tel est le cas des Québécois et des premiers habitants amérindiens au Canada, des Catalans et des Basques en Espagne, des Écossais et des Gallois en Grande-Bretagne, ou des Flamands en Belgique.

Quant aux groupes ethnoculturels issus de l’immigration, ils sont venus s’établir progressivement sur un territoire fédéral déjà constitué pour commencer une nouvelle vie dans leur pays d’accueil. De ce fait, ils ont pu s’assimiler entièrement au groupe dominant du pays d’accueil, se fondre dans le creuset intégrateur et assimilateur, comme c’est le cas aux États-Unis ou en Australie, ou tenter de conserver une part de leur culture tout en adoptant la langue du groupe dominant, comme c’est le cas au Canada. Mais dissocier ainsi langue et culture soulève un problème important du fait que la langue est le moyen privilégié d’expression d’une culture. C’est pourquoi les groupes culturels issus de l’immigration sont toujours en porte-à-faux par rapport à leur identité.

Le fédéralisme est donc, par-delà la recherche de l’unité, la reconnaissance de la diversité. Néanmoins cette diversité peut se concevoir de différentes façons, comme le montre la matrice conceptuelle du tableau 1. Cela conduit à des positions différentes sur l’asymétrie, comme nous tenterons de le démontrer par la suite en nous servant de l’exemple canadien.

Tableau 1

Matrice conceptuelle de la diversité au Canada

	Diversité territoriale	Diversité culturelle
	Provinces et territoires	Groupes culturels issus de l’immigration	Minorités nationales ou nations minoritaires
Symétrie	xx	xx	xx
Asymétrie	xx	xx	xx

Symétrie et asymétrie : quelques distinctions

Comme on accordait les mêmes compétences aux unités constituantes dans les premières fédérations contemporaines que sont les États-Unis, la Suisse, le Canada et l’Australie, les analystes des systèmes fédéraux ont pris l’habitude de considérer la symétrie comme une norme constitutionnelle. Il revient à Charles D. Tarlton d’avoir montré, dans un article écrit en 1965, que la norme de symétrie ne doit pas occulter le fait qu’un ensemble de facteurs économiques, sociaux, culturels et politiques engendrent des variations importantes entre les entités fédérées quant à leur pouvoir et à leur influence au sein d’une fédération. En d’autres termes, par-delà la norme constitutionnelle de symétrie, il existe de fortes asymétries entre les entités constituantes, ce qui affecte l’harmonie et l’unité au sein de la fédération. Depuis lors, ces concepts ont été repris par de nombreux auteurs26.

Selon Ronald Watts27, la symétrie réfère à l’uniformité entre les unités constituantes dans leur mode de relations au sein du système fédéral. L’asymétrie réfère plutôt à la différenciation dans les degrés d’autonomie et de pouvoir entre les unités constituantes. Watts28 établit également une distinction entre les asymétries politique et constitutionnelle. La première, typique de toutes les fédérations, « vient de l’action des conditions culturelles, économiques, sociales et politiques sur le pouvoir, l’influence et les relations que les composantes régionales ont entre elles et avec le gouvernement fédéral » ; la seconde tient à l’absence d’uniformité dans les pouvoirs attribués aux entités fédérées par la Constitution.

Ces distinctions, bien qu’utiles, ne recouvrent pas tout le spectre de l’asymétrie. À l’asymétrie constitutionnelle, c’est-à-dire inscrite dans la Constitution, on doit ajouter l’asymétrie administrative résultant d’ententes conclues entre certaines entités fédérées et les autorités centrales, ententes qui ont certes un caractère juridique, mais qui sont plus facileme...

Table of contents

• Couverture
• Du même auteur
• Titre
• Crédits
• Avertissement
• Introduction
• Le fédéralisme asymétrique : fondements et définitions
• Fédéralisme, asymétrie et droits linguistiques
• Les droits des minorités :le Québec et les minorités francophones du Canada
• Interventions
• Notices biographiques
• Table des matières
• 4e de couverture