Öffentliches Baurecht in Sachsen-Anhalt

Kompendium

Thorsten Franz

• Publisher: Books on Demand
• Year: 2022
• Print ISBN: 9783755767114
• eBook ISBN: 9783755750949
• Edition: 1
• Topic: Law
• Subtopic: Law Theory & Practice
• Index: Law

Dieses Buch richtet sich an Studierende der Rechts- und Verwaltungswissenschaft sowie der Architektur und des Bauingenieurwesens. Es soll für wenig Geld einen schnellen Erwerb des nötigen Grundwissens im öffentlichen Baurecht ermöglichen.Für alle, die tiefergehendes Baurechtswissen benötigen, ist mein Lehrbuch Öffentliches Baurecht, Darstellung auf Grundlage des in Sachsen-Anhalt geltenden Rechts, 2022, besser geeignet. Dort finden sich neben vielen Praxisbeispielen, Rechtsprechungs- und weiterführenden Literaturnachweisen auch die im Kompendium nicht enthaltenen Fundstellen der Zitate, die Studierende evtl. für Studienarbeiten benötigen.t.

Teil B_. Bauplanungsrecht

I. Grundbegriffe

1. Wesen und Begriff der Bauleitplanung

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Planung bedeutet auf der Grundlage der Erfassung eines Status Quo unter Abwägung des Für und Wider einen zu erreichenden Zustand festzulegen. Der allgemeine Zweck jeder öffentlichen Planung muss die Gemeinwohlförderung sein – um derentwillen der Staat da ist. Bestehende Zustände sollen verbessert, d.h. positive Entwicklungen sollen angestoßen und gesteuert sowie drohende negative Zustände sollen abgewehrt werden. Die Ordnung einer Entwicklung und der hierbei vorgenommene Interessenausgleich dienen letztlich der Vorsorge. Die Gemeinwohlförderung soll vor allem durch eine optimale Funktionalität der beplanten Gebiete erreicht werden. Dabei kommt einer vernünftigen Funktionentrennung bzw. -mischung die entscheidende Bedeutung zu. Es gilt, so vielgestaltige Gemeinwohlbelange zu koordinieren wie Wohnbedarf, Brandschutz, ausreichende Belüftung und Belichtung, Umweltschutz, Erholungsbedürfnisse und Vieles mehr.

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Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des BauGB vorzubereiten und zu leiten (§ 1 I BauGB). Diese allgemeine Funktionszuweisung beschreibt zum einen das Wesen der Bauleitplanung als aktive Gestaltung im Rahmen eines planmäßigen Vorgehens (Grundsatz der Planmäßigkeit) ebenso wie den Grundsatz der Ausschließlichkeit der Plantypen („nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs“). Entgegen dem Grundsatz der Planmäßigkeit neigen viele Gemeinden dazu, die Bodennutzung maßgeblich durch den Erwerb und Verkauf von Grund und Boden zu steuern, weil sie die Schwierigkeit und Kosten der Bebauungsplanung scheuen. Auch das sonstige reiche Planungsinstrumentarium wird selten ausgeschöpft.

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Trägerin der Bauleitplanung ist, wie bei der Behandlung der verfassungsrechtlichen Grundlagen bereits dargelegt, grundsätzlich die Gemeinde. Die Bauleitpläne sind von ihr in eigener Verantwortung aufzustellen (§ 2 I BauGB). Als weitere Träger kommen mehrere Gemeinden in ihrer Gesamtheit (§ 204 BauGB) und sog. Planungsverbände (§ 205 BauGB) in Betracht.

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Der Begriff des Bauleitplans ist legaldefiniert (§ 1 II BauGB). Bauleitpläne sind hiernach der FNP als vorbereitender Bauleitplan und der Bebauungsplan als (außen-) verbindlicher Bauleitplan (§ 1 II BauGB). Damit hat sich der Gesetzgeber für das Grundmodell der Zweistufigkeit der Bauleitplanung entschieden. Die Grundzügeplanung des FNP soll durch die außenverbindlichen Festsetzungen in Bebauungsplänen konkretisiert werden. Die Bauleitpläne FNP und B-Plan sind bei weitem nicht die einzigen Steuerungsinstrumente zur Vorbereitung und Leitung der städtebaulichen Ordnung, mögen sie auch in gesetzessystematischer Hinsicht insoweit im Zentrum erscheinen. Der Bebauungsplan ist abzugrenzen von den im BauGB vorgesehenen sonstigen städtebaulichen Satzungen, die als Bauleitpläne im weiteren Sinne bezeichnet werden können, weil sie ebenfalls der Vorbereitung und Leitung der Bodennutzung dienen. Sie erfüllen sehr unterschiedliche Funktionen und können planersetzende, planvollziehende, planergänzende bzw. planunterstützende Funktion besitzen (vgl. § 16, § 25 I, § 34 IV 1 Nr. 2, § 34 IV 1 Nr. 3, § 35 VI, § 132, § 135c, § 142 II, § 165 VI, § 171d sowie § 172 I).

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Die Bauleitpläne sind auch von den städtebaulichen Verträgen abzugrenzen, die als Planvollzugs- und Planergänzungsinstrumente Bedeutung erlangen. Sie sind dem Grundsatz nach zulässig (§ 11 I 1 BauGB). Der Gesetzgeber nennt als Regelbeispiele einige mögliche (höchst unterschiedliche Gegenstände) dieser Verträge (§ 11 I 2 Nr. 1-5 BauGB). Sie bewegen sich oft in einem Schnittbereich von öffentlichem und privatem Recht, wobei zu untersuchen ist, ob sie sich auf einen öffentlich-rechtlich zu beurteilenden Sachverhalt beziehen, weil die Leistungspflichten selbst, der Zweck der Leistungsverpflichtung bzw. der Gesamtcharakter des Vertrags öffentlich-rechtlich geprägt sind. Die vereinbarten Leistungen müssen den gesamten Umständen nach angemessen sein und die Gegenleistung muss in sachlichem Zusammenhang mit der Leistung der Behörde stehen (Kopplungsverbot). Im Hinblick auf die Fehlerfolgen gilt § 59 VwVfG.

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Eine wichtige Steuerungsfunktion übernehmen auch sog. Plansubstitutions- oder Planersatznormen, insbesondere die §§ 33, 34 und 35 BauGB über die Vorhabenzulässigkeit, welche die städtebauliche Ordnung und Entwicklung außerhalb des qualifiziert beplanten Bereichs steuern. Sie ergeben zusammen mit den Flächennutzungsplänen, den Bebauungsplänen, weiteren städtebaulichen Satzungen, der Veränderungssperre, dem Vorkaufsrecht, den Baugeboten und zahlreichen weiteren Instrumenten das komplexe System der Bauleitplanung.

2. Erforderlichkeit der Bauleitplanung

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Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 III BauGB). Die Vorschrift hat zwei Stoßrichtungen. Sie begründet zum einen eine Planungspflicht und schafft zum anderen das Erfordernis der Planrechtfertigung. Das Erforderlichkeitsgebot gilt sowohl dem Anlass wie dem Inhalt des Plans, d.h., auch jede einzelne Festsetzung muss erforderlich sein. Die Erforderlichkeit bzw. Planrechtfertigung ist angesichts des dem Merkmal immanenten planerischen Einschätzungsspielraums allerdings nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Nach ständiger Rspr. genügt es, wenn die Planung, „vernünftigerweise geboten“ ist bzw. ohne eine Planung eine nachhaltige Entwicklung nicht zu gewährleisten ist. Maßgeblich sei insoweit die planerische Konzeption der Gemeinde. Nur evidente Fehlgriffe (Missbräuche) seien justiziabel. Unzulässig ist insbesondere eine Planung, die „städtebauliche Unordnung“ schafft oder die sich als „grober“ bzw. „einigermaßen offensichtlicher Missgriff“ erweist.

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Das Erforderlichkeitsgebot schafft trotz seiner Weite in jedem Falle einen Rechtfertigungszwang für die Gemeinde. Dieser besteht in materieller und formeller Hinsicht. Die Gemeinde muss darlegen können, welches städtebauliche Konzept ihrer Bauleitplanung zu Grunde liegt. Dieses städtebauliche Konzept muss aus der zwingend vorgeschriebenen Begründung des Bebauungsplans hervorgehen (vgl. § 9 VIII BauGB). In welchem Maße die Gemeinde ihre städtebaulichen Ziele darlegen muss, vor allem ihre städtebauliche Konzeption mit Tatsachen und Prognosen zu stützen hat, kann nicht abstrakt beantwortet werden, sondern hängt maßgeblich von den gesamten Umständen der jeweiligen Planungssituation ab. Angesichts des weiten Planungsermessens ist jedenfalls eine Bedarfsanalyse nicht erforderlich. Evident verletzt ist das Erforderlichkeitsgebot, wenn der Planung gar keine nachvollziehbare städtebauliche Konzeption zugrunde liegt.

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Die Rspr. zum Erforderlichkeitsgebot ist kasuistisch geprägt. Unzulässig ist in jedem Falle eine Baugebietsausweisung „auf Vorrat”. Baugebiete dürfen nur in der tatsächlich erforderlichen Größe ausgewiesen werden (keine „Überdimensionierung“). Die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans ist auch dann zu verneinen, wenn sich die Festsetzungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen gar nicht verwirklichen lassen, wovon jedenfalls auszugehen ist, wenn die Verwirklichung des geplanten Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach Inkrafttreten des Plans ausgeschlossen erscheint („Luftnummer“). M.a.W.: Stehen der Verwirklichung des Bauleitplans dauerhaft oder auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege, so ist er nicht notwendig. Ein Hindernis auf unabsehbare Zeit ist anzunehmen, wenn die Festsetzungen die planerische Zielsetzung des Bebauungsplans konterkarieren und so die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung verfehlen. Die finanzielle Situation einer Gemeinde kann ein Planungshindernis in diesem Sinne sein. Eine Planung ist nicht erforderlich, deren Umsetzung in absehbarer Zeit nicht finanzierbar erscheint. Jedoch ist es unschädlich, wenn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Finanzierung noch nicht vollumfänglich gesichert ist.

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Der Bebauungsplan darf nur das wirklich Gewollte enthalten und nicht zur Verdeckung des eigentlich bauplanerisch Gewollten dienen, wenn die Gemeinde also andere städtebauliche Absichten hegt, so etwa im Falle einer reinen Verhinderungsplanung (sog. „Etikettenschwindel“). Ist etwa eine Festsetzung nur vorgeschoben, um eine andere Nutzung zu verhindern, wird gegen das Erforderlichkeitsgebot verstoßen. Eine durch städtebauliche Gründe getragenen Planung kann zwar auch privaten Interessen dienen und von Privaten angestoßen sein. Unzulässig ist aber die Baulandausweisung allein, um private wirtschaftliche Interessen zu bedienen („Gefälligkeitsausweisung“), etwa um ortsansässige Betriebe vor Konkurrenz zu schützen oder um Interessen am Verkauf von Bauland zu entsprechen.

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Der Zuschnitt des Plangebiets bei Bebauungsplänen (Geltungsbereich) bestimmt sich nach dem Zweck der Planung und der jeweiligen Planungskonzeption (im Rahmen des § 1 III BauGB). Ein Plangebiet darf im Hinblick hierauf weder zu groß noch zu klein sein. Eine zur Zweckerreichung zu kleine Gebietsausweisung ist ebenso wenig erforderlich (und kann auch gegen das Gebot der Konfliktbewältigung verstoßen) wie eine zu große Ausweisung nicht benötigter Flächen. Beim Gebietszuschnitt besteht indes ein weites Planungsermessen.

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Adressatin der ebenfalls in § 1 III BauGB enthaltenen Planungspflicht ist die Gemeinde. Im Hinblick auf die Justiziabilität eines gemeindlichen Planungsverzichts gilt das zur Planrechtfertigung Gesagte entsprechend. Im Einzelfall kann sich indes das Planungsermessen zu einer (justiziablen) Planungspflicht verdichten. Ihrer Planungspflicht darf sich die Gemeinde nicht aus finanziellen Erwägungen entziehen. Die Organzuständigkeit für die Aufstellung der Bauleitpläne steht nach dem Kommunalrecht dem Gemeinderat zu (§ 45 II Nr. 1 KVG LSA).

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Die gemeindliche Planungspflicht vermittelt Privaten keine subjektiven Rechte. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch (§ 1 III 2 1.HS BauGB). Ein solcher Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden (§ 1 III 2.HS BauGB). Private, die der Meinung sind, die Gemeinde verletze ihre Planungspflicht, können lediglich die Kommunalaufsicht um ein Einschreiten ersuchen, die allerdings nur im Rahmen des Opportunitätsgrundsatzes über das Einschreiten entscheidet.

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Das Erfordernis der Planrechtfertigung gilt, wie alle sonstigen Regelungen des BauGB zur Aufstellung von Bauleitplänen, auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung (§ 1 VIII BauGB).

3. Anpassungsgebot

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Für beide Arten von Bauleitplänen gilt gleichermaßen, dass sie an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind (Anpassungsgebot oder Raumordnungsklausel gem. § 1 IV BauGB). Die Anpassungspflicht erklärt damit (allein) diese Ziele zu strikt verbindlichem, nicht abwägbarem Recht. Die Ziele finden sich in erster Linie in den Regionalplänen (i.S.d. § 8 I Nr. 2 ROG). Hingegen gilt das Anpassungsgebot nicht für die ebenfalls zu den „Erfordernissen der Raumordnung“ (vgl. § 3 Nr. 1 ROG) zählenden Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung als weitere Planinhalte. Die Anpassungspflicht gilt i.Ü. auch nicht für rechtswidrige Zielfestlegungen. Der Festlegung der Ziele der Raumordnung auf der Ebene der Landesplanung kommt eine herausragende Bedeutung zu, weil allein diese strikt verbindliche Vorgaben darstellen und zwar in Form von „räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“ (§ 3 I Nr. 2 ROG). Die Ziele sind in den Raumordnungsplänen als solche zu kennzeichnen (§ 7 I 3 ROG).

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Unzulässige Umgehungen des Anpassungsgebots sind neben den Fällen der eindeutigen Unvereinbarkeit einer im Bauleitplan vorgesehenen Nutzung mit der in den Zielen des Regionalplans vorgesehenen Nutzung vor allem die Negativplanung. Sie kann als „Alibiplanung“ getarnt sein. Eine reine Verhinderungsplanung im Sinne einer Negativplanung ist unzulässig, falls sie konkurrierende, jedoch nicht wirklich anvisierte Nutzungen nur vorschiebt. Im Falle einer unzulässigen „Alibiplanung“ wird eine Nutzung auf de facto ungeeignete Standorte beschränkt, d.h., die Gemeinde kaschiert ihre wahre Zielsetzung (die Verhinderung der Nutzung). Dies verstößt zugleich gegen das Erforderlichkeitsgebot.

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Das BVerwG betont die besondere Wirkweise der Zielfestlegungen. Die Zielanpassung sei durch Besonderheiten gekennzeichnet, die es verbieten, sie als bloßen Anwendungsfall schlichten Normvollzugs zu qualifizieren. Je nach Bestimmtheitsgrad der Vorgabe verbleiben gemeindliche Gestaltungsspielräume. Die strikte Bindung beseitigt die gemeindliche Gestaltungsfreiheit nur im Grundsatz, weil Abweichungen von den Zielen auf der Grundlage eines Zielabweichungsverfahrens möglich sind (§ 6 II ROG).

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Die wichtigste Rechtsfolge einer Verletzung der Anpassungspflicht auf der Ebene der Flächennutzungsplanung ist, dass der FNP nicht genehmigungsfähig ist. Dies gilt für den Bebauungsplan entsprechend, soweit er ausnahmsweise genehmigungspflichtig ist. Ein genehmigungsfreier B-Plan, der den Zielen der Raumordnung widerspricht, i...

Table of contents

• Vorwort
• Inhaltsverzeichnis
• A. Begriff, Entwicklung, Rechtsquellen
• B. Bauplanungsrecht
• C. Bauordnungsrecht
• Anhang: Prüfungsfragen
• Sachverzeichnis
• Impressum