Bürger beteiligen!

Strategien, Praxistipps und Erfolgsfaktoren für eine neue Beteiligungskultur in Behörden

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• Verlag: Bertelsmann Stiftung
• Jahr: 2014
• ISBN drucken: 9783867935166
• eBook-ISBN: 9783867935647
• Auflage: 1
• Thema: Politics & International Relations
• Thema: Civics & Citizenship

Immer mehr Bürger wollen jenseits der traditionellen Kanäle mitreden und mitentscheiden. Innerhalb der Verwaltung gibt es häufig noch Vorbehalte gegen Bürgerbeteiligung. Wie können die Hemmnisse überwunden werden? Wo liegen die Chancen von Bürgerbeteiligung aus Sicht von Politik und Verwaltung? Welche Faktoren sind für den Erfolg einzelner Projekte entscheidend und wie entsteht eine neue Kultur der Bürgerbeteiligung? Die Publikation "Bürger beteiligen!" gibt Antworten und erläutert, weshalb Bürgerbeteiligung zu den zentralen Zukunftsthemen für Politik und Verwaltung gehört und welche praktischen Anforderungen daraus entstehen.In dieser Publikation haben 27 Fachleute aus Kommunen, Bundesländern und dem Bund ihr Wissen und ihre Beteiligungserfahrungen aus der Verwaltungspraxis zusammengetragen. Entstanden ist ein leicht verständlicher und kompakter Leitfaden mit praxisnahen Beiträgen, Beispielen, persönlichen Statements, der BÜRGER-Formel für Qualität, Schaubildern zum Kompetenzerwerb, Checklisten und Praxistipps. Der Leitfaden "Bürger beteiligen!" bietet eine Orientierung für Praktiker und Entscheider aus Politik und Verwaltung. Er motiviert und unterstützt dabei, sich für die erfolgreiche Umsetzung einzelner Bürgerbeteiligungsprojekte zu qualifizieren und Strategien für eine langfristig angelegte Beteiligungskultur innerhalb der Verwaltung zu entwickeln.

Kapitel 1

Demokratie vitalisieren

Warum es mit Bürgerbeteiligung besser geht

»Die alte Frontstellung zwischen direkter und repräsentativer Demokratie entspricht längst nicht mehr der politischen und gesellschaftlichen Wirklichkeit. Mehr Bürgerbeteiligung will das repräsentative System nicht ersetzen, sie kann es vielmehr wirkungsvoll ergänzen und vitalisieren. Diese Chance gilt es zu erkennen und zu nutzen.«

Christoph Charlier, Staatskanzlei des Landes Rheinland-Pfalz

Bürgerbeteiligung hat Konjunktur. Dafür gibt es gleich mehrere Gründe. Ganz wesentlich trägt dazu ein nicht erst seit gestern bestehendes Attraktivitätsproblem der repräsentativen Demokratie bei. Wahlbeteiligung und das Vertrauen der Bürger in die Demokratie – beziehungsweise in die staatlichen Institutionen – sind in den letzten Jahrzehnten erheblich gesunken. Noch nie haben nach dem Krieg so wenige Bürger bei einer Bundestagswahl ihre Stimme abgegeben wie im Jahr 2009. Und auch 2013 war die Wahlbeteiligung kaum höher. Viele Bundesbürger glauben nicht mehr, dass die Demokratie in der Lage ist, Probleme zu lösen (vgl. etwa Walter und Michelsen, 2013).

Ein solches Misstrauen entsteht nicht nur anlassbezogen: wenn also Menschen sich übergangen fühlen, wenn bei Bauvorhaben die Kosten explodieren oder wenn Planungsfehler und Versäumnisse den Eindruck erwecken, staatlichen Institutionen fehle es an Kontrolle und Kompetenz – wie zum Beispiel bei Stuttgart 21, der Elbphilharmonie Hamburg oder beim Flughafen Berlin-Brandenburg. Studien belegen, dass die Bürger dem Staat auch grundsätzlich misstrauen, vor allem weil es ihm an Transparenz fehlt.

Keine guten Voraussetzungen, um aus den Reihen der Politik heraus Entscheidungen zu treffen und aus den Reihen der Verwaltung heraus im Sinne des Bürgers zu handeln. Es fehlt an Vertrauen und Nähe. Der Staat braucht wieder einen engeren Kontakt zum Bürger und der Bürger wieder engeren Kontakt zum Staat. Verwaltung braucht zudem ein neues Selbstverständnis: Neben einer guten Planung, Ordnung und Steuerung ist mehr und mehr strategisches Gestalten und Lenken gefragt.

Die neue Rolle von Verwaltung ist ebenso Chance wie Herausforderung. Auf dem Weg zur Bürgerbeteiligung kann Verwaltungsarbeit nicht länger nur standardisierten Verfahrenswegen folgen. An ihre Stelle tritt ein flexibleres, eigenständigeres und vor allem stärker ergebnisorientiertes Planen und Handeln. Das aber gelingt nur, wenn sich auch eine neue Beteiligungskultur ausbildet. Erst durch einen umfassenden Mentalitäts- und Kulturwandel in Behörden wird Bürgerbeteiligung zum festen und erfolgreichen Bestandteil der Verwaltungsarbeit.

Demokratie in Gefahr?

»Hilfe, die repräsentative Demokratie ist in Gefahr!« – das ist eines der ersten Argumente, wenn es darum geht, Bürgerbeteiligung zu verhindern. Die dahinter stehende Furcht sitzt tief. Bei vielen Vertretern aus Politik und Verwaltung ist sie unmittelbar präsent, wenn es heißt, Bürger dürfen mehr mitreden, mehr mitgestalten und mehr mitentscheiden. Warum sollten sie das? Es ist doch alles gut, wie es ist. Wir haben schließlich frei gewählte Vertreter, Ausschüsse, Räte und Gremien, die sich um alles kümmern. Einfluss von außen wird als bedrohlich wahrgenommen. Zum einen, weil Partizipation am Selbstverständnis von Politik und Verwaltung rüttelt. Zum anderen, weil Vertreter der Verwaltung ihre fachliche Kompetenz und Professionalität infrage gestellt sehen. Letzteres ist verständlich, aber ebenso unbegründet wie die Befürchtung, Beteiligung nage an den Grundfesten der repräsentativen Demokratie. Bürgerbeteiligung wird unsere demokratischen Strukturen ebenso wenig aushebeln wie aufheben. Im Gegenteil: Partizipation ergänzt sie, belebt sie und wertet sie auf. Wird die repräsentative Demokratie um deliberative Verfahren ergänzt, bedeutet das für Planer und Entscheider nicht nur Einmischung von außen, sondern auch größere Sicherheit in ihrer täglichen Arbeit. Verwaltung und Politik können sich so nämlich auch zwischen den Wahlterminen ein Meinungsbild der Bürger einholen. Entscheidungen und Vorhaben werden repräsentativer und sind näher am Bürger.

Dein Wohl. Mein Wohl. Gemeinwohl

Mit welchen Regierungs- oder Oppositionszielen Parteien bei einer Wahl antreten, um erst einmal Volkes Stimme zu gewinnen, ist die eine Sache. Eine andere ist es, wie sie nachher tatsächlich ihre Ziele erreichen und inhaltlich ausgestalten wollen. An diesem Punkt erhalten Bürger durch mehr Teilhabe die Möglichkeit, direkter Einfluss zu nehmen als bisher. Bürger gestalten Gemeinwohl – und das nicht nur durch Abgabe ihrer Wählerstimme. Dieser Anspruch legitimiert sich eigentlich von selbst. Es ist nur die Frage, wie viel Spielraum und Gelegenheit den Menschen dafür eingeräumt wird. Je mehr Beteiligungsmöglichkeiten es für Bürger gibt, desto klarer lassen sich Entscheidungen und Ergebnisse auch im Sinne des Gemeinwohls erzielen. Und desto größer ist die Chance, alle Interessengruppen zu erreichen, die Vielfalt von Interessen und Bürgermeinungen berücksichtigen und nachhaltige Entscheidungen treffen zu können. Die Aufgabe der Entscheider – die letztendliche Abwägung unterschiedlicher Interessen zur größtmöglichen Berücksichtigung des Gemeinwohls – bleibt davon unberührt. Voraussetzung ist natürlich eine gut gemachte Beteiligung – und das nicht nur in quantitativer Hinsicht. Auch die Qualität von Beteiligung muss stimmen: Um Entscheidungen aus informellen Beteiligungsverfahren überhaupt zu legitimieren, müssen bestimmte qualitative Standards erfüllt sein. Erst dann wächst mit einer neuen Beteiligungskultur auch die Legitimität staatlicher Entscheidungen und staatlichen Handelns. Bürgerschaftliche Teilhabe ist dann ein Gewinn für die repräsentative Demokratie.

Nicht ohne meine Bürger

Was heißt das für die öffentliche Verwaltung und ihre Mitarbeiter, die jeden Tag mit Bürgern und Bürgerreaktionen zu tun haben? Mehr Bürgerbeteiligung heißt, dass sich Verwaltung in ihrem Denken und Handeln umstellen muss. Daran führt kein Weg vorbei. Verwaltungsmitarbeiter sind in ihrer täglichen Arbeit noch stärker von Veränderungen betroffen als die Vertreter der Politik. Schließlich sind sie es, die Beteiligung nicht nur mitdenken und planen müssen, sondern auch erleben und direkt umsetzen. Dafür profitieren sie auch von den Vorteilen einer verbesserten Bürgerbeteiligung. Worin genau diese Vorteile liegen, darauf gehen wir im Kapitel »Chancen und Risiken« genauer ein.

Zunächst einmal stellt sich für eine moderne und zukunftsfähige Verwaltung die Frage, wie sie ihre Dienstleistungen flexibel, kundenorientiert und bedarfsgerecht erbringen kann. Die Antwort lautet: nicht anders als durch gute Bürgerbeteiligung. Im nachfolgenden Kapitel zeigen wir, wie die Mitwirkung von Bürgern das Verwaltungshandeln positiv beeinflusst. Bei »dem Bürger« handelt es sich nämlich nicht generell um den unwissenden Laien, der an die Hand genommen und mühsam durch den Beteiligungsprozess geführt werden müsste. »Der Bürger« hat auch nicht die Rolle des Berufsquerulanten oder Kontrahenten, der sich aus reiner Opposition jedem Vorhaben in den Weg wirft.

Im Gegenteil: Der Wunsch nach Beteiligung entsteht bei den Menschen immer dann, wenn eigene Interessen berührt sind oder wenn direkte Betroffenheit da ist. In diesen Momenten sind Bürger interessiert daran, mitzuwirken und zu ihren Interessen passende Lösungen zu entwickeln. Sie sind dann oft sehr gut informiert. Bürger verfügen über eigenes Erfahrungswissen und eigene Kenntnisse zu örtlichen Gegebenheiten, die das Wissen und die Kompetenzen von Verwaltung bereichern. Verwaltung, die das erkennt und aufgreift, erzielt in ihrer Arbeit qualitativ bessere Lösungen.

Bürgerbeteiligung verstärkt sich selbst

Planer und Entscheider müssen sich immer wieder neu auf Planungsvorhaben und die daran beteiligten Bürger einlassen. Die Bedürfnisse der Bürger zu kennen und diese dann auch bei der Entscheidungsfindung mitzuberücksichtigen, ist nichts anderes als Kundenorientierung. Kundenorientierung trägt ganz automatisch zu bedarfsgerechten Lösungen bei. Der Bürger am Planungstisch steigert die Qualität der Arbeit in Verwaltung und Politik: Sein Mitwirken erhöht die Chance, dass Investitionen nicht am Bedarf vorbeigehen und dass es statt zu Konflikten zum Interessenausgleich kommt. Gleichzeitig wächst bei den Bürgern die Zufriedenheit mit den Ergebnissen und Entscheidungen staatlicher Institutionen sowie das Vertrauen in diese. Das wiederum steigert das Interesse der Menschen an mehr bürgerschaftlicher Teilhabe und Mitwirkung. So schließt sich der Kreis und Bürgerbeteiligung verstärkt sich weiter.

Politik und Verwaltung haben letztlich die Wahl: Ohne Beteiligung begegnen sie und die Bürger sich zunehmend auf der Ebene von Auseinandersetzung und Konfrontation. Die Menschen fühlen sich nicht verstanden, nicht ernst genommen und nicht vertreten. Mit dem Bürger als frühzeitigem Dialog- und Gestaltungspartner kann dagegen aus Konfrontation Kooperation werden. Dann meint Auseinandersetzung nicht konfrontativen Disput, sondern die konstruktive, inhaltliche Zusammenarbeit im Rahmen von Planungs- und Entscheidungsprozessen.

Kapitel 2

Chancen und Risiken

Wie man Risiken keine Chance gibt und Chancen risikoarm nutzt

Bürgerbeteiligung ist mit Chancen und Risiken verbunden. Das gilt sowohl für die Politik als auch für die Verwaltung. Für beide Seiten stellt sich die Frage: Wo bringt es eigentlich einen konkreten Nutzen, wenn Bürger mitreden oder mitentscheiden? Und mit welchen Kosten (nicht nur materieller Art) ist Partizipation überhaupt verbunden? Eines vorab: So wenig wie es einen Königsweg oder ein Patentrezept für erfolgreiche Bürgerbeteiligung gibt, so wenig sind die möglichen Chancen und Risiken beziehungsweise Kosten und Nutzen auf alle Beteiligungsprozesse übertragbar.

Beteiligung ist, was man selbst daraus macht

Was einen Beteiligungsprozess vorantreibt oder hemmt, das lässt sich klar umreißen – sollte man meinen. Doch das ist nicht immer der Fall. Es gibt gleich mehrere Faktoren, die sowohl als Argument für bürgerschaftliche Teilhabe herhalten können als auch als Argument dagegen. Zu diesen Faktoren zählen Zeit, Kosten und Qualität.

Beteiligungsskeptiker verweisen gerne auf das Risiko, dass Verfahrensprozesse länger dauern, die Kosten steigen und die Ergebnisqualität darunter leidet, wenn jeder mitreden darf. Beteiligungsfürsprecher sehen in der Möglichkeit, sich zu beteiligen, dagegen die Chance, dass Vorhaben schneller, kostengünstiger und im Ergebnis erfolgreicher umgesetzt werden können. Dieses vermeintliche Paradoxon ist in Wirklichkeit keines, weil grundsätzlich alle genannten Entwicklungen auftreten können. Wir werden noch in Kapitel 5 bei den Qualitätskriterien sehen, dass Verwaltung und Politik großen Einfluss darauf haben, ob die Wahrscheinlichkeit für ein bestimmtes Risiko hoch oder niedrig ist beziehungsweise wodurch Kosten entstehen. Maßgeblich dafür sind zunächst einmal der Professionalisierungsgrad und die Qualität, mit der Beteiligung entwickelt wird. Oder einfach gesagt: Schlechte Beteiligung erhöht sowohl die Risiken als auch die Kosten.

Letztlich zeigt erst die Praxis, was aus anfänglichen Risikoabschätzungen und theoretischen Kosten-Nutzen-Rechnungen wird. Solange sich Bürger, Politik und Verwaltung noch im Stadium einer Grundsatzdiskussion befinden, muss genau aus diesem Grund darauf geachtet werden, Beteiligung nicht schon durch Totschlagargumente zu verhindern – zum Beispiel in der Form: »Teilhabe macht alles länger, schlechter und teurer.« Wer Bürgerbeteiligung ernsthaft und aufrichtig betreiben will, muss bereit sein, Risiken einzugehen und auch zu investieren.

Chancen für die Politik

Bürgerbeteiligung ist ein demokratischer Prozess der Willensbildung. Gerade durch Partizipation gewinnt dieser Prozess überhaupt erst an Qualität und Legitimation. Auf den folgenden Seiten haben wir Überlegungen dazu angestellt, was gute Bürgerbeteiligung konkret leisten kann.

Bürgerbeteiligung bietet Chancen, denn sie …

• sorgt für eine enge Kommunikation mit dem Bürger: Bürgerbeteiligung bedeutet, dass die Menschen nicht nur alle vier bis fünf Jahre ihren politischen Willen äußern können. Haben sie die Chance, jederzeit projekt- und anlassbezogen mit Politik ins Gespräch zu kommen, fühlen sie sich in ihren Anliegen direkter wahrgenommen und vertreten.

• ist ein Instrument unmittelbarer Rückkopplung: Bürgerbeteiligung ist ein fortwährender Seismograf für gesellschaftliche Stimmungen und warnt frühzeitig vor möglichen Konflikten. Je größer das Konfliktpotenzial innerhalb von Beteiligungsprozessen, desto wichtiger ist es, mögliche Entwicklungen frühzeitig abschätzen zu können. Politik erhält durch Bürgerbeteiligung eine unmittelbare Reaktion auf konkrete Entscheidungen und politisches Handeln.

• weckt beim Bürger politisches Interesse: Erkennen die Menschen, dass echte Beteiligung möglich ist und ihr Engagement tatsächlich etwas bewirkt, wächst auch das Interesse an Politik allgemein. Bürgerbeteiligung kann somit ein Beitrag gegen Politikverdrossenheit und einfache Stammtischrhetorik sein.

• schafft Vertrauen: Thematische Nähe zum Bürger und per...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titel
• Impressum
• Inhalt
• Vorwort
• Einleitung
• Die Ergebnisse auf einen Blick
• Kapitel 1 Demokratie vitalisieren
• Kapitel 2 Chancen und Risiken
• Kapitel 3 Mentalitäts- und Kulturwandel in der Verwaltung
• Kapitel 4 Kompetenzerwerb
• Kapitel 5 Qualitätskriterien für Bürgerbeteiligung
• Anhang
• Literatur und Links
• Die Mitglieder des »Innovationsdialogs Bürgerbeteiligung«
• Abstract