Die Zukunft der Eurozone

Wie wir den Euro retten und Europa zusammenhalten

Alexander Schellinger, Philipp Steinberg, Alexander Schellinger, Philipp Steinberg

• Verlag: transcript Verlag
• Jahr: 2016
• ISBN drucken: 9783837636369
• eBook-ISBN: 9783732836369
• Thema: Politics & International Relations
• Thema: Business General

Europa stolpert von Krise zu Krise. Die Finanz- und Schuldenkrise gefährdet die Europäische Währungsunion. Das Brexit-Votum zeigt, wie weit verbreitet die Europaskepsis ist. Die Wirtschaft kommt nicht in Schwung. Die Arbeitslosigkeit ist hoch. Und die Flüchtlingskrise hat die politischen Gräben noch vertieft. Deshalb brauchen wir eine Antwort auf die Frage: Wie retten wir den Euro und halten Europa zusammen?

In dem vorliegenden Band machen renommierte Wissenschaftler sowie führende Vertreter aus Politik und Verwaltung konkrete und zugleich pragmatische Reformvorschläge. Ihr Plädoyer für einen demokratisch legitimierten Euro-Finanzminister, einen neuen wirtschaftspolitischen Ansatz, ein gemeinsames Eurozonen-Budget und für soziale Mindeststandards sind die Voraussetzungen für ein gerechtes, stabiles und prosperierendes Europa.

1. Auftakt: Die Zukunft der Eurozone

Alexander Schellinger, Philipp Steinberg

Das Votum der Briten gegen die EU-Mitgliedschaft (»Brexit«) stürzt die Gemeinschaft in die tiefste Krise seit der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957. Zum ersten Mal in ihrer Geschichte könnte ein Mitgliedstaat die EU verlassen. Nach der Eurokrise, dem Krieg in der Ukraine und der Flüchtlingskrise ist dies der vierte Schock innerhalb weniger Jahre, der das europäische Haus in seinen Grundfesten erschüttert. Überall in Europa haben antieuropäische Kräfte großen Zulauf. Die Zweifel an der EU nehmen zu und zugleich wächst der Glaube, dass im Rahmen des Nationalstaats diese grundlegenden Probleme besser gelöst werden können.

Krisen waren für die EU jedoch immer auch eine Chance, um eingefahrene Denkmuster und politische Gräben zu überwinden. Die Chancen, dass es zu einer größeren Reform kommt, stehen nicht schlecht – trotz des Zustands der EU und der Eurozone, der von vielen als schwierig angesehen wird. Denn es stehen Reformen an, die zu einem europäischen Reformpaket einschließlich der Eurozone zusammengeschnürt werden können: Die Verhandlungen über den Austritt Großbritanniens wirken dabei wie ein Katalysator. Hinzu kommen die vertraglich vorgesehene Bewertung des Fiskalvertrags bis 2017 und die Debatte über eine Anpassung und Neustrukturierung des EU-Finanzrahmens.

In diesem Buch machen wir Vorschläge für die Reform der Eurozone und darüber hinaus auch für die Reform der EU. Dabei gehen wir auch auf die europäische Debatte ein. Dieser Aufgabe nähern wir uns in drei Schritten:

1. Die Probleme der Eurozone werden in ihrer politischen, ökonomischen und sozialen Dimension analysiert.

2. Jene Faktoren, die europapolitische Entscheidungen und damit Reformvorhaben maßgeblich beeinflussen, werden untersucht.

3. Reformvorschläge, die eine wirkungsvolle Lösung der Eurokrise in politischer, ökonomischer und sozialer Hinsicht bieten, werden vorgestellt.

Wir werden bei allen Vorschlägen die rechtlichen Rahmenbedingungen und Anforderungen darlegen und – in Anbetracht der bekannten Schwierigkeiten, zu einstimmigen Vertragsänderungen zu kommen –, wo immer möglich, Maßnahmen unterhalb einer Vertragsänderung darstellen. Denn die Frage, wie die EU und die Eurozone demokratischer und effizienter werden können, gewinnt durch das Brexit-Votum eine ganz neue Brisanz.

Die Herausforderungen der EU mit insgesamt 28 bzw. 27 Mitgliedstaaten sind so komplex, dass der Fokus auf die kleinere Eurozone – also jene 19 Mitgliedstaaten, die den Euro als Währung führen, – sinnvoll erscheint. Viele der vorgestellten Befunde und Lösungen lassen sich aber auch auf die EU übertragen. Die Institutionen der Eurozone und der EU überlappen sich in wesentlichen Aspekten und sind teilweise sogar identisch, die Eurozone hat jedoch eine eigene politische Dynamik und Integrationstiefe entwickelt, die eine gesonderte Analyse erfordert. Ökonomisch sind Reformen dringend erforderlich. Wir stellen europäische Lösungen vor – wobei wir dieses Buch als eine Perspektive aus Deutschland konzipiert haben, als Beitrag zur europäischen Debatte. Wir konzentrieren uns auf Deutschland, nicht nur weil wir hier die Entwicklungen in den letzten Jahren intensiv beobachten konnten und das Land eine wichtige Rolle in der Eurozone und EU eingenommen hat, sondern auch, weil wir glauben, dass das Verständnis der speziellen Debattenlage in diesem Land für weitere Reformen von großer Bedeutung ist.

ANSATZ UND INHALT DES BUCHS

Wir sind uns des politischen Umfelds und der Schwerfälligkeit, zu Veränderungen innerhalb der Eurozone – und mehr noch der EU – zu kommen, sehr bewusst. Deswegen haben wir uns gefragt: Wie kommen politische Reformen überhaupt zustande? Dafür müssen drei Ströme oder Prozesse zusammenkommen: Probleme, Politik und Policies.¹ Mit Problemen meinen wir einen anhaltend hohen Problemdruck in einem Bereich (zum Beispiel die Verhandlungen mit Großbritannien über den EU-Austritt, hohe Arbeitslosigkeit oder eine Finanzkrise). Politik bezieht sich auf die Positionen und Interessen politischer Akteure, die öffentliche Debatte oder Wahlen spielen hier zum Beispiel eine wichtige Rolle. Erfolgreiche Policies sind Reformvorschläge, die einerseits Antworten auf die Probleme finden und andererseits von Politikern aufgegriffen werden. Daraus haben wir die Gliederung des Buchs abgeleitet: Im ersten Teil untersuchen wir die Probleme der Eurozone. Im zweiten Teil analysieren unsere Autoren die politisch relevanten Akteure in Deutschland. Und im dritten Teil entwickeln wir schließlich Reformvorschläge mit Blick auf die Probleme der Eurozone und die politische Interessenlage.

Zunächst wollen wir im ersten Teil die Probleme aus politischer, wirtschaftlicher und sozialer Perspektive analysieren. Christian Beck untersucht in Kapitel 2 die institutionellen Probleme der Eurozone, auch im Kontext des Brexit-Votums. In Kapitel 3 befasst sich Henrik Enderlein mit den ökonomischen Herausforderungen der Eurozone als Währungsunion, dazu zählen insbesondere die anhaltende Divergenz zwischen den Mitgliedstaaten, die einheitliche Geldpolitik der Europäischen Zentralbank und die Schwierigkeiten fiskalpolitischer Koordinierung. Michael Dauderstädt nimmt sich in Kapitel 4 die sozialen Herausforderungen der Eurozone vor, zum Beispiel Arbeitslosigkeit, Einkommensverteilung und Armut, und untersucht die Auswirkungen der Währungsunion darauf.

Dann analysieren wir im zweiten Teil des Buchs wichtige Akteure für die politische Meinungs- und Positionsbildung in Deutschland. Mark Schieritz zeichnet in Kapitel 5 die wirtschaftspolitische Debatte nach und legt dar, warum die Diskussion in Deutschland anders verläuft als in den meisten anderen Ländern. Björn Hacker und Cédric M. Koch identifizieren in Kapitel 6 die maßgeblichen politischen Akteure und ihre europapolitischen Positionen – und Widersprüchlichkeiten – in Regierung, Parteien und Verbänden. Sie formulieren anhand dieser Positionen eine Reihe von Bedingungen für erfolgreiche Reformvorhaben. In Kapitel 7 zeichnet Franz C. Mayer die europarechtliche Entwicklung der letzten Jahre nach, analysiert die Rolle des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe und legt dar, wie zentrale Vorschläge aus diesem Band rechtlich umzusetzen sind.

Im dritten und letzten Teil stellen wir konkrete Reformvorschläge vor. Jeromin Zettelmeyer schlägt in Kapitel 8 vor, ein Eurozonenbudget einzuführen und mehr Flexibilität für die Mitgliedstaaten in haushaltspolitischen Fragen zur Erhöhung von Wachstum und Beschäftigung sowie einen Schuldenrestrukturierungsmechanismus zu schaffen. Daniela Schwarzer gibt im Kontext des Brexit-Votums Anregungen für institutionelle Reformen der Eurozone (Kapitel 9). Den sozialen Herausforderungen setzt Peter Becker in Kapitel 10 soziale Mindeststandards und ein europäisches Kurzarbeitergeld entgegen. In Kapitel 11 untersucht Armin Steinbach die Kosten und Risiken eines Rückbaus der Integration (insbesondere des wahrscheinlichen Brexits) und zeigt, dass damit die Probleme nicht gelöst werden. Im letzten Kapitel wollen wir unsere Ergebnisse zusammenfassen und einen Ausblick auf mögliche weitere Entwicklungen der Eurozone geben.

DIE DEBATTE BISHER

Seit dem Ausbruch der Eurokrise weisen viele Analysen auf die strukturellen Probleme und »Konstruktionsfehler« der Währungsunion hin. Ein zentrales Argument dabei ist, dass die wirtschaftspolitische Flexibilität der Mitgliedstaaten verloren ging, ohne dass neue Ausgleichsmechanismen auf Ebene der Gemeinschaft geschaffen wurden.² So haben die Mitglieder der Eurozone wirtschaftspolitische Steuerungsinstrumente (zum Beispiel über Anpassungen nationaler Wechselkurse) aus der Hand gegeben und an fiskalpolitischem Handlungsspielraum aufgrund strikter Haushaltsregeln eingebüßt. Darüber hinaus kritisieren zahlreiche Ökonomen die antizyklische Orientierung der Geld- und Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft. Die Kritik galt insbesondere der Europäischen Zentralbank und ihrem Fokus auf Preisstabilität und strikten Haushaltsregeln und natürlich vor allem den Rettungsprogrammen für die südeuropäischen Krisenländer und Irland. Diese Analysen haben die Zusammenhänge zwischen Geld- und Wirtschaftspolitik auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft weiter aufgedeckt.³ Ihre schlimmsten Befürchtungen – das Auseinanderbrechen oder die Auflösung der Eurozone – haben sich bisher jedoch nicht bestätigt. Das mag auch daran liegen, dass die Statuten der Europäischen Zentralbank und das neue haushaltspolitische Regelwerk seit dem Ausbruch der Krise viel weniger restriktiv ausgelegt wurden als befürchtet – ganz im Gegenteil, es wurden Möglichkeiten aufgezeigt, wie sich die vorhandenen Spielräume nutzen lassen.

Damit kommen wir zu den politischen Fragen der Eurozone. Während wirtschaftswissenschaftliche Beiträge sich überwiegend mit der Funktionsweise der Währungsunion befassen, legen vor allem Politik- und Rechtswissenschaftler den Fokus auf politische und soziale Institutionen der Eurozone. Untersucht werden die politischen Grundlagen der Währungsunion und des Binnenmarkts. Dazu gehören zum Beispiel auch politökonomische Ansätze, die das Zusammenwirken nationaler Wirtschaftsmodelle – insbesondere Unterschieden in den Lohnfindungssystemen – in der Eurozone untersuchen.⁴ Das Machtverhältnis zwischen Mitgliedstaaten – insbesondere die neue Rolle Deutschlands – und europäischen Institutionen steht ebenso im Fokus wie die Rolle von intergouvernementalen Verträgen und informellen Abstimmungsprozessen im Rechtssystem der EU. Ein weiterer Literaturstrang analysiert die zentralen Akteure und Institutionen für die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene. Dabei werden die von den Mitgliedstaaten dominierten (intergouvernementalen) Abstimmungen und die Rolle nationaler Regierungen gegenüber Parlamenten häufig aus demokratischer Sicht kritisiert. Insgesamt rücken diese Beiträge die politischen, sozialen und rechtlichen Grundlagen für das Fortbestehen der Eurozone in den Mittelpunkt.⁵

Unsere Hoffnung ist es, mit diesem Buch die Vorteile beider Debatten und Perspektiven zusammenzuführen. Aus den Beiträgen zur Funktion der Währungsunion sind anspruchsvolle und innovative Reformvorschläge hervorgegangen, die auch seitens politischer Entscheidungsträger immer wieder Beachtung finden. Diese Analysen sind meistens jedoch auf fachliche Fragen konzentriert (und technisch sehr kompliziert), während wichtige politisch-institutionelle Aspekte in den Hintergrund treten. Bei den politik- und rechtswissenschaftlichen Untersuchungen hingegen verhält es sich umgekehrt: Hier werden zentrale politische Fragen aufgeworfen, auf die jedoch – von einigen bemerkenswerten Ausnahmen abgesehen – nur selten konkrete Reformvorschläge folgen.⁶ Wir wollen in diesem Band Reformvorschläge entwickeln, die sowohl auf fachliche als auch auf politische Herausforderungen der Eurozone eine Antwort finden. Nur wenn beide Perspektiven zusammengeführt werden können und wenn wir darüber eine breite und informierte öffentliche Debatte führen, hat die Eurozone (und die EU) eine Zukunft.

UNSER ARGUMENT

Unser Argument, wie es sich aus den in diesem Band versammelten Beiträgen ergibt, setzt sich aus drei Aspekten zusammen:

1. Wir argumentieren, dass die Krise der Eurozone nicht primär – oder gar ausschließlich – eine ökonomische Krise, sondern auch eine politische und soziale Krise ist. Für uns ist klar, dass die EU und die Eurozone vor allem eine fundamentale politische Krise durchleiden. Damit ist sowohl die mangelnde Effizienz von europäischen Entscheidungen gemeint als auch die Dominanz der Exekutiven bei gleichzeitig zunehmendem Populismus in den meisten Mitgliedstaaten. Hinzu kommt, dass die EU ihr Wohlstandsversprechen scheinbar oder tatsächlich nicht mehr einlösen kann. Die wirtschaftliche und soziale Divergenz in den Mitgliedstaaten, vor allem zwischen den Staaten, nimmt stetig zu. Wir glauben nicht, dass die Lösung der Krise – verstanden als Euro- oder Währungskrise – ausreicht, um die Eurozone und die EU nachhaltig zu festigen.

2. Die Ergebnisse des Reformprozesses hängen von Interessen (zum Beispiel nationaler Regierungen) ebenso wie von Ideen und Institutionen ab. Damit sind zum Beispiel wirtschaftspolitische Überzeugungen oder die Möglichkeiten und Grenzen europäischer Verträge gemeint. Dies gilt es bei der Analyse von politischen Entscheidungen in der Vergangenheit zu beachten, aber auch bei der Entwicklung von neuen Reformvorschlägen. Anders als ein Teil der politischen Kommentatoren glauben wir nicht, dass die Ergebnisse der Krisenpolitik der vergangenen Jahre ausschließlich auf nationale Interessen oder ideelle Faktoren (wie zum Beispiel den deutschen »Ordoliberalismus«) zurückzuführen sind. Das politische System der Eurozone zeichnet sich durch eine Vielzahl von Akteuren mit Vetorechten aus, weshalb einerseits der Status quo besonders schwer zu ändern ist und andererseits die Notwendigkeit für Kompromisse außergewöhnlich hoch ist. Wir wollen deshalb Ideen entwickeln, die politische Koalitionen über Interessengegensätze hinweg fördern und die nicht nur bestehende Institutionen berücksichtigen, sondern auch zu deren Weiterentwicklung beitragen.

3. Wir argumentieren außerdem, dass die Eurozone als politische, wirtschaftliche und soziale Union gestärkt werden muss. Die Eurozone als politische Union kann langfristig nur mit einem effektiven und demokratischen Entscheidungsprozess überleben. Die Eurozone als wirtschaftliche Union benötigt für Stabilität und Wachstum eine wesentlich bessere Koordinierung nationaler Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitiken. Daneben müssen eigene Instrumente auf der Ebene der Eurozone entwickelt werden, um Politiken für die Eurozone als Ganzes durchführen zu können. Die Eurozone als soziale Union muss mehr soziale Gerechtigkeit in den Mitgliedstaaten und zwischen ihnen herstellen. Die europäische Integration ist zu weit fortgeschritten, um die soziale Frage allein im nationalen Kontext lösen zu können. Wir sind überzeugt, dass dies auch für die EU insgesamt zielführend ist.

Uns ist bewusst, dass wir mit unseren Vorschlägen auch auf Skepsis stoßen werden. Wir sind aber fest davon überzeugt, dass eine wirtschaftlich erfolgreiche, demokratische und sozial gerechte Eurozone die beste – und vielleicht auch einzige – Antwort auf die zunehmenden Gefahren von Populismus und Euroskeptizismus ist, die sich im Brexit-Votum manifestierten. Nach unserer Auffassung hat die Eurozone dabei gerade nicht die Wahl zwischen einem europäischen Bundesstaat auf der einen Seite und einem Klub von Nationalstaaten auf der anderen Seite. Europa wird, wie bisher auch, einen dritten Weg gehen.

DIE HERAUSFORDERUNGEN

Die Probleme, welche im Zuge von Finanz- und Eurokrise sichtbar wurden, haben gezeigt, dass die Wirtschafts- und Währungsunion dringend reformbedürftig ist. Auch die oben genannten Maßnahmen sowie die Schaffung von Krisenreaktionsinstrumenten wie den Europäischen Stabilitätsmechanismus ändern daran nichts. Das Grundproblem ist eine zu große wirtschaftliche und soziale Divergenz bei Fehlen von Instrumenten, diese zu verringern. Der

Hauptmechanismus, mit welchem Mitgliedstaaten der EU zumindest zeitweise Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum stimulieren konnten, nämlich durch die Abwertung der eigenen Währung, steht nicht mehr zur Verfügung. Stattdessen müssen sie real abwerten, insbesondere indem sie die Lohnstückkosten senken.

Sinnvolle Mechanismen wie der makroökonomische Ungleichgewichtsmechanismus, welche die gesamte Eurozone (und die EU) in den Blick nehmen, bleiben zahnlos, weil Instrumente fehlen, um symmetrische und asymmetrische Schocks auszugleichen. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist darauf ausgerichtet, exzessive nationale Defizite zu ...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titelseite
• Impressum
• Inhalt
• 1. Auftakt: Die Zukunft der Eurozone
• Teil I: Herausforderungen
• Teil II: Politik, Macht, Ideen
• Teil III: Reformvorschläge
• Autorinnen und Autoren