Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern

Grundwissen für kommunale Mandatsträger

Jürgen Busse, Johann Keller, Jürgen Busse, Johann Keller

• Verlag: Richard Boorberg Verlag
• Jahr: 2020
• ISBN drucken: 9783415066687
• eBook-ISBN: 9783415066700
• Auflage: 5
• Thema: Jura
• Thema: Verwaltungsrecht

Der Ratgeber für neue und amtierende Gemeinderäte und Stadträte In dem handlichen Nachschlagewerk vermitteln die Verfasser das unverzichtbare Fachwissen für die kommunalen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger in Bayern. Das Taschenbuch ist für den Gebrauch in der Gemeinderatssitzung konzipiert und behandelt in fünf Kapiteln eingehend und praxisorientiert die Bereiche: Gemeinde und ihre Organe, Gemeindefinanzen und Gemeindehaushalt, Planen und Bauen in der Gemeinde, Personal in den Gemeinden sowie Haftungsfragen im kommunalen Bereich. Aktuelle Fragen im Fokus Dabei stehen die Themen des Kapitels Planen und Bauen seit den mehrmaligen Baurechtsnovellen, der Energiewende und der voranzutreibenden Digitalisierung im Fokus der Gemeinden und werden eingehend und praxisnah erläutert. Mit Schaubildern und Schemata … Wesentliche Begriffe aus dem Haushalts- sowie aus dem Bau- und Planungsrecht sind in alphabetischer Auflistung erklärt. Außerdem erleichtern Schaubilder und Schemata die praktische Handhabung, z.B. zu Prüfung der Beschlussfähigkeit im Gemeinderat, Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben, Steuereinnahmen der bayerischen Gemeinden, kommunalem Finanzausgleich, Aufstellung und Beanstandung eines Bebauungsplans, Prüfung der Umweltbelange und Umweltauswirkungen, Unterschieden zwischen Beamtinnen und Beamten sowie Tarifbeschäftigten etc. … und praktischem Stichwortverzeichnis Nicht zuletzt sorgt das überarbeitete Stichwortverzeichnis dafür, dass die Leserinnen und Leser sich rasch und sicher zurechtfinden. Inklusive Geschäftsordnungsmustern etc. Die Geschäftsordnungsmuster für kleinere und für größere Gemeinden sowie neue Muster zur Zugangseröffnung für die elektronische Kommunikation und zur Datenschutzbelehrung "Ratsinformationssystem" runden den Band ab. Wichtiges Grundwissen für erfolgreiche Kommunalpolitiker Die Herausgeber thematisieren nicht nur das Grundwissen für Mandatsträgerinnen und -träger, sondern auch spezielle Fragen aus ihren Erfahrungen aus der täglichen Beratungspraxis des Bayerischen Gemeindetags und aktuelle kommunalpolitische Entwicklungen. Wichtige Entscheidungen aus der Rechtsprechung sind angeführt. Renommiertes Herausgeber- und Autorenteam Herausgeber sind das ehemalige Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags Dr. Jürgen Busse und das Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistags Dr. Johann Keller. Mitgewirkt haben außerdem der Finanzreferent Hans-Peter Mayer, der Kommunalrechtsexperte Dr. Andreas Gaß und Frau Barbara Gradl, die für das Vergabewesen zuständige Referentin des Bayerischen Gemeindetags. Zielgruppe: Gemeinderätinnen und Gemeinderäte Stadträtinnen und Gemeinderäte

1. Kapitel
Die Gemeinde und ihre Organe

I. Die Gemeinde

„Die Gemeinde ist wichtiger als der Staat“, sagte bereits Theodor Heuss, der erste Bundespräsident, der hinzufügte, dass das Wichtigste die Menschen sind, die in den Gemeinden leben. Theodor Heuss hat damit zwei wichtige Grundsätze angesprochen, die bei der täglichen Arbeit im Gemeinderat zu beachten sind:

1. Das Wohl der Menschen steht im Vordergrund. Nicht Eigennutz, Partei- oder Gruppeninteressen, sondern die bestmöglichen Lösungen für alle Einwohner einer Gemeinde sind das oberste Ziel. Das lässt sich natürlich nicht immer erreichen, weil die Interessenlage oft unterschiedlich ist. Es geht aber darum, möglichst gerechte Kompromisse zu erzielen. Das setzt Offenheit in der Kommunalpolitik, Gesprächsbereitschaft mit den Bürgerinnen und Bürgern und eine transparente Entscheidungsfindung voraus. Wie wichtig das ist, lässt sich an den Bürgerprotesten gegen bedeutende Planungsentscheidungen der jüngeren Vergangenheit ablesen (z.B. Bau von Hochspannungsleitungen, Anlagen für erneuerbare Energien, auch „Stuttgart 21“). Es gilt mehr denn je verständlich zu machen, aus welchen Gründen und mit welcher Zielsetzung die konkrete Entscheidung dem Wohl der Menschen dient.

2. Die Gemeinde steht als „ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung“ in ihrer Bedeutung noch vor dem Staat. Das ist nicht zuletzt historisch bedingt und findet etwa in Art. 11 BV seinen Niederschlag. Dort heißt es, dass die Selbstverwaltung der Gemeinden „dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ dient. Die Gemeinden werden deshalb auch als „Keimzelle der Demokratie“ oder als „Schule der Demokratie“ bezeichnet.

Die Gemeinden sind – wie erwähnt – ihrer überragenden Bedeutung wegen mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet. Auch wenn man in den europäischen Institutionen (z. B. EU-Kommission, EuGH) und auf Ebene der Mitgliedstaaten der EU den Wert des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden allenfalls allmählich erkennt (etwa für Frankreich mit klassischem zentralistischem Staatsaufbau und seinen gut 35.000 Gemeinden ein schier revolutionärer Gedanke; vgl. dazu BayGT 4/2019, S. 112 ff.), muss die Bedeutung des Selbstverwaltungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, namentlich in Bayern, umso stärker betont werden. Es beinhaltet letztlich das Recht der Gemeinden, innerhalb ihres Gemeindegebietes mit eigenem Personal und eigener Finanzausstattung alle ortsbezogenen Angelegenheiten erledigen zu dürfen, denen sich die Gemeinde annehmen will. Das Selbstverwaltungsrecht steht unter dem Vorbehalt, dass die Angelegenheit nicht bereits durch den Staat geregelt ist. In der Praxis führt dieser Vorbehalt leider dazu, dass Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts mehr und mehr beschränkt wurden. Nicht selten ergibt sich das bereits daraus, dass den Gemeinden staatliche Aufgaben zur Erledigung übertragen, ihnen aber nicht die dafür erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Die Gemeinden müssen dann eigenes Geld für Staatsaufgaben verwenden, das ihnen natürlich bei der Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten fehlt. Seit Einführung des Konnexitätsprinzips in Bayern ist hier für neue Aufgaben bzw. Anforderungen an bestehende Aufgaben eine deutliche Verbesserung eingetreten. Auch auf Bundesebene hat die Föderalismusreform Fortschritte gebracht. Zwar wurde dort kein Konnexitätsprinzip eingeführt, durch den neu gefassten Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG wurde es dem Bund jedoch untersagt, den Gemeinden oder Gemeindeverbänden neue Aufgaben zu übertragen. Auch dies bietet Schutz vor neuen Verpflichtungen zur Aufgabenerfüllung, wenngleich der Bund weiterhin Standards für bestehende kommunale Aufgaben insbesondere im Sozialbereich erhöhen kann, ohne rechtlich zu einem Kostenausgleich verpflichtet zu sein. Auf europäischer Ebene fehlt hingegen nach wie vor ein Konnexitätsprinzip.

II. Der Gemeinderat

1. Die beiden Hauptorgane

Die Bayerische Gemeindeordnung kennt zwei Hauptorgane: den Gemeinderat und den ersten Bürgermeister (vgl. Art. 29 GO). Beide Organe stehen rechtlich selbständig nebeneinander, sie werden ja schließlich auch jeweils direkt vom Volk gewählt. Kein Organ ist dem anderen über- oder untergeordnet. In der Praxis kann das zu Konflikten führen, wenn etwa ein „starker Bürgermeister“ den Gemeinderat zu dominieren versucht. Umgekehrt neigen auch Gemeinderäte dazu, den ersten Bürgermeister „an die kurze Leine“ zu nehmen, indem sie dessen Kompetenzbereich, vor allem in finanziellen und personalrechtlichen Fragen, außerordentlich eng gestalten. Mitunter kommt es vor, dass ein einfacher Angestellter einer Firma einen größeren Entscheidungsspielraum hat als ein erster Bürgermeister. Das kann nicht Sinn und Zweck der Sache sein.

Die Kompetenzabgrenzung sollte sich daran orientieren, dass rasches und effizientes Handeln im Alltag einen möglichst weitgehenden Entscheidungsspielraum des ersten Bürgermeisters erfordern (ehemals bezeichnet als „Neues Steuerungsmodell“). In das Geschäftsordnungsmuster (GOM) des Bayerischen Gemeindetags ist das bereits eingearbeitet. Dort wird vorgeschlagen, dass der Gemeinderat nur wichtige Grundsatzangelegenheiten selbst entscheiden sollte. Darunter fallen z. B. die in Art. 32 Abs. 2 Satz 2 GO genannten Aufgaben, aber auch solche Angelegenheiten, die aufgrund ihrer Bedeutung für die Gesamtgemeinde vom Gemeinderat entschieden werden sollten (vgl. § 2 GOM). Alle Angelegenheiten, die nicht notwendigerweise im Gemeinderat behandelt werden müssen, sollten jedenfalls in größeren Gemeinden und Städten auf beschließende Ausschüsse (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 GO) oder auf den ersten Bürgermeister (Art. 37 Abs. 2, 43 Abs. 2 GO) zur selbständigen Entscheidung übertragen werden.

In haushaltsrechtlichen Angelegenheiten wird empfohlen, die Befugnis des ersten Bürgermeisters bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln auf einen Betrag von 4 bis 5 € je Einwohner festzusetzen. Der erste Bürgermeister einer Gemeinde mit 3 000 Einwohnern sollte also die Kompetenz haben, im Rahmen der durch Haushaltsplan bereits festgesetzten Beträge im Einzelfall Entscheidungen bis zu einem Betrag von 15 000 € treffen zu können. Das ist nicht mit den sog. Verfügungsmitteln des ersten Bürgermeisters zu verwechseln. Hier geht es vielmehr um die sonstigen Haushaltsansätze, z. B. für die Beschaffung von Geräten, Büromaterial usw. Das Budgetrecht des Gemeinderats wird dadurch nicht berührt, weil er im Rahmen der Entscheidung über den Haushaltsplan den zu beachtenden Rahmen vorgibt.

Auch im Nachhinein sollte sich der Gemeinderat große Selbstdisziplin auferlegen. Es geht nicht darum, etwa im Rahmen der Rechnungsprüfung über Beträge von 20, 50 oder 100 € zu diskutieren, auch wenn bei solchen kleinen Beträgen in der Regel besondere eigene Erfahrungen eingebracht werden können. Vielmehr gilt es, z. B. bei der Vergabe oder nachträglichen Prüfung großer Bauaufträge in Millionenhöhe besondere Sorgfalt walten zu lassen. Leider zeigt sich in der Praxis, dass mangels eigener Fachkunde solche weitreichenden Entscheidungen oft allein auf der Basis der Ausführungen der Fachleute ohne intensive Diskussion getroffen werden.

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

Die Zusammensetzung des Gemeinderats, insbesondere die Zahl der Gemeinderatsmitglieder (GRM), regelt Art. 31 GO. Sie ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Besonders erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang die sog. Inkompatibilitätsvorschriften. Gemeint sind damit die Regelungen, unter welchen Voraussetzungen jemand dem Gemeinderat nicht angehören kann:

Erinnert sei an dieser Stelle zunächst daran, dass die frühere Regelung, wonach in Gemeinden bis zu 10 000 Einwohnern Ehegatten, Eltern und Kinder sowie Geschwister nicht gleichzeitig dem Gemeinderat angehören konnten, mit Wirkung vom 1. 9. 2006 aufgehoben wurde. Ehe und Familie werden dadurch nicht mehr schlechter gestellt als nichteheliche Lebensgemeinschaften und eingetragene Lebenspartnerschaften, für die ein solches Verbot schon früher nicht galt.

Inkompatibilität besteht aber

– für Beamte und leitende oder hauptberufliche Arbeitnehmer der Gemeinde bzw. einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört,

– für leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 v. H. beteiligt ist (eine Beteiligung am Stimmrecht genügt) und

– für Beamte und Arbeitnehmer der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats.

„Arbeitnehmer“ im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften ist nicht, wer „überwiegend körperliche Arbeit“ verrichtet (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 GO). Das soll dem Umstand Rechnung tragen, dass nach Art. 137 GG nur die Wählbarkeit von Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst, nicht aber von Arbeitern eingeschränkt werden kann. Da seit Inkrafttreten des TVöD (Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst) im Alltag aber nicht mehr zwischen Angestellten und Arbeitern unterschieden wird, hat sich der bayerische Gesetzgeber eine Hilfskonstruktion einfallen lassen. Zunächst erweitert er die Inkompatibilitätsvorschriften in Art. 31 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1–4 GO auf alle Arbeitnehmer, schließt dann aber in Satz 2 wieder jene Personen aus, die „überwiegend körperliche Arbeit verrichten“, ohne allerdings zu definieren, was darunter genau zu verstehen ist. Die Frage der Abgrenzung wird vielmehr der Praxis überlassen. Das führt zu erheblichen Auslegungsschwierigkeiten. Ist etwa ein Beschäftigter des gemeindlichen Bauhofs, der hauptsächlich Maschinen bedient (z.B. Lkw- und Baggerführer) mehr geistig oder mehr körperlich tätig? Im Interesse einer verfassungskonformen Rechtsanwendung sollte im Zweifel so entschieden werden, dass die Ausübung des Gemeinderatsmandats möglich ist. Dabei spielt nach neuerer Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 14. 6. 2017, Az.: 10 C 2.16) auch eine Rolle, inwieweit der Arbeitnehmer auf Verwaltungsentscheidungen Einfluss nehmen und so ein Interessenkonflikt zwischen Mandatsausübung und Arbeitnehmereigenschaft bestehen kann.

Abgrenzungsprobleme bereiten in der Praxis ferner die Begriffe des „leitenden“ und „hauptberuflichen“ Arbeitnehmers. Letzteres wird angenommen, wenn die Person mit mehr als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit beschäftigt ist. Bei einer Arbeitszeit von 39 Stunden je Woche für Arbeitnehmer liegt also die Grenze bei 19,5 Stunden. Schwieriger ist die Auslegung des Begriffs „leitend“. Man wird davon ausgehen müssen, dass jede Position mit eigenständigen Entscheidungsbefugnissen von einigem Gewicht davon erfasst ist. Darunter wird insbesondere der Geschäftsleiter einer Gemeinde fallen, in größeren Städten unter Umständen auch der Leiter eines Sachgebiets oder einer gemeindlichen Einrichtung (z. B. Bauhof).

Inkompatibilität tritt allerdings nicht ein, wenn der Beamte oder Arbeitnehmer während der Dauer seines Gemeinderatsmandats ohne Bezüge beurlaubt ist oder seine Rechte und Pflichten wegen der Wahl in eine gesetzgebende Körperschaft ruhen. Ein Beamter oder Arbeitnehmer kann dem Gemeinderat ferner angehören, wenn er sich im Rahmen der Altersteilzeit im Blockmodell bereits in der Freistellungsphase befindet.

Ausdrücklich geregelt wurde inzwischen auch, dass es nicht möglich ist, in mehreren Gemeinden gleichzeitig dem Gemeinderat anzugehören. Früher war das schon deswegen ausgeschlossen, weil eine Gemeinderatskandidatur nur am Ort des Schwerpunkts der Lebensbeziehungen möglich war. Inzwischen genügt dafür aber bereits ein Nebenwohnsitz, sodass theoretisch an mehreren Orten ein Gemeinderatsmandat denkbar wäre (vgl. aber Art. 25 Abs. 3 GLKrWG). Das ist indessen nicht wünschenswert.

Ein erster Bürgermeister kann außerdem weder in der eigenen noch in einer anderen Gemeinde zugleich ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied sein. Ein Landrat kann schon wegen seiner Funktion als oberster Beamter der Rechtsaufsichtsbehörde „Landratsamt“ nicht Mitglied des Gemeinderats einer kreisangehörigen Gemeinde seines Landkreises sein; für eine kreisfreie Gemeinde ist dies durch ausdrückliche gesetzliche Regelung untersagt.

III. Die Gemeinderatssitzung

Der Gemeinderat beschließt in Sitzungen (Art. 47 Abs. 1 GO). Eine Beschlussfassung im schriftlichen Umlaufverfahren oder mittels neuer Medien (z. B. Telefonkonferenz; E-Mail-Abfrage) ist also nicht zulässi...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titel
• Impressum
• Vorwort
• Inhalt
• Abkürzungsverzeichnis
• 1. Kapitel Die Gemeinde und ihre Organe
• 2. Kapitel Gemeindefinanzen – Gemeindehaushalt
• 3. Kapitel Planen und Bauen in der Gemeinde
• 4. Kapitel Personal in den Gemeinden Beschäftigte (Angestellte – Arbeiter) – Beamte
• 5. Kapitel Haftungsfragen im kommunalen Bereich
• Anlage 1 Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für kleinere Gemeinden/Städte)
• Anlage 2 Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für größere Gemeinden/Städte)
• Anlage 3 Zugangseröffnung für die elektronische Kommunikation (Muster des Bayerischen Gemeindetags)
• Anlage 4 Datenschutzbelehrung Ratsinformationssystem (RIS) (Muster des Bayerischen Gemeindetags)
• Stichwortverzeichnis
• Reihenanzeigen