Zwischenstadtland Schweiz

Zur politischen Steuerung der suburbanen Entwicklung in Schweizer Gemeinden

Lineo Umberto Devecchi

• Verlag: transcript Verlag
• Jahr: 2016
• eBook-ISBN: 9783732835942
• Thema: Politik & Internationale Beziehungen
• Thema: Stadtplanung & Landschaftsgestaltung

Die Schweiz unterliegt seit zwei Jahrzehnten starken Urbanisierungstendenzen, die sich vor allem zwischen den großen Kernstädten abspielen. Um Herausforderungen des gesteigerten Flächenverbrauchs wie der Zersiedelung zu begegnen, ist eine Analyse der heutigen kommunalen Entscheidungsprozesse und -logiken überfällig. Lineo Umberto Devecchi thematisiert Fragen hinsichtlich der kommunalen Steuerung raumwirksamer Prozesse und deren Auswirkungen auf die Gestaltung des suburbanen Raums.

Die theoretisch abgestützten Erklärungen sowie die nachvollziehbaren Fallstudien sind nicht nur für ein interdisziplinäres akademisches Publikum, sondern auch für Praktiker_innen aus Planung und Architektur von Interesse.

Fallstudien und Analyse

Kids wanna be so hard

But in my dreams we’re still screamin’ and runnin’ through the yard

And all of the walls that they built in the seventies finally fall

And all of the houses they build in the seventies finally fall

Meant nothin’ at all

Meant nothin’ at all

It meant nothing

Under the overpass

In the parking lot we’re still waiting

It’s already passed

So move your feet from hot pavement

and into the grass

Cause it’s already passed

It’s already, already passed!

ARCADE FIRE – THE SUBURBS,

ALBUMTITEL: THE SUBURBS

5. Gemeinden in prosperierendem ökonomischem Umfeld

Wie einführend aufgezeigt stehen Schweizer (Agglomerations-)Gemeinden im steten Spannungsfeld zwischen raumplanerischen Vorgaben und Infrastrukturplanungen höherer politischer Ebenen, nationaler, kantonaler und lokaler öffentlicher und privater Interessen sowie schließlich einer gebührenden lokalen Behandlung raumorientierter Anliegen und Veränderungen. Obwohl die Gemeinden im föderalen Staatsaufbau der Schweiz bestimmten übergeordneten Interessen und Regeln unterworfen sind, können politische und administrative Spielräume ausgemacht werden. Diesen lokalen Spielräumen sind – zumindest in Teilen, so die in der Einleitung formulierte These – womöglich die beobachtbaren Unterschiede der suburbanen Siedlungslandschaft in der Schweiz geschuldet. Im empirischen und analytischen Teil meiner Studie befasse ich mich darum mit lokalen, raumwirksamen Entscheidungen in neun Schweizer Agglomerationsgemeinden.

Im Zentrum der nächsten zwei Kapitel (Kapitel 5 und Kapitel 6) steht demnach die Beantwortung der analytischen Leitfragen: Welche routinehaften und zusätzlich benutzten Policy-Instrumente finden sich in den Untersuchungsgemeinden und welche Gründe gibt es für genau diese Wahl? In den Fallstudien ordne ich folglich die Art und Weise der Nutzung der Policy-Instrumente jeweils den drei Handlungsrationalen passiv, reaktiv oder proaktiv zu. Eine vergleichende tabellarische Darstellung über alle Gemeinden findet sich im Teilkapitel 6.5. Die Fallstudien dienen somit der analytischen Vorbereitung auf die Beantwortung meiner ersten Forschungsfrage nach den Unterschieden und Gemeinsamkeiten verschiedener Formen lokaler Governance, der dann im Kapitel 7 vergleichend nachgegangen wird.

5.1 DIE TREIBER DES WACHSTUMS IM GLATTAL UND IM ZÜRCHER OBERLAND

Das Zürcher Oberland liegt im Nordosten der größten Schweizer Stadt, Zürich, und beschreibt eine Region, die sich bis heute durch eine gewisse räumliche Zweiteilung auszeichnet, die historisch durch die natürliche Grenze eines Hügelzuges östlich von Uster und daher westlich von Wetzikon geprägt wird. Die Gemeinden westlich dieser Grenze sind heute Teil einer stark wachsenden Region – im Selbstverständnis glow. das Glattal¹ genannt –, die sich durch die Nähe zur Kernstadt Zürich, zur zweitgrößten Stadt im Kanton, Winterthur, sowie zum größten Flughafen der Schweiz in Kloten auszeichnet. Uster gehört verwaltungstechnisch zwar nicht zum Glattal und somit auch nicht zum Verein glow. das Glattal, da es in der Planungsregion Oberland angesiedelt ist, profitiert aber von den gleichen Standortfaktoren wie die anderen Gemeinden dieser Region auch. Die Gemeinden östlich von Uster gehören zum eigentlichen Zürcher Oberland, das zwar immer noch in der Nähe der Kernstadt Zürich liegt, jedoch im Selbstverständnis seiner Einwohnerinnen und Einwohner einer etwas abgegrenzten, eigenen Region entspricht, deren Zentrum Wetzikon darstellt.²

Die ganze Region war bis vor etwas mehr als zwei Jahrzehnten – mal abgesehen von Uster und Wetzikon, die bereits vor 20 Jahren die unbestrittenen Zentren der Region waren – noch durch kleine und mittelgroße Gemeinden geprägt. Diese Gemeinden waren zwar damals bereits zu einem gewissen Grad Pendlergemeinden (und konnten damit statistisch gesehen bereits als urban bezeichnet werden), wiesen aber ländlich geprägte, lockere Bebauungsmuster mit viel Grünraum auf. Vor allem kompakte Ortskerne, Einfamilienhäuser und landwirtschaftliche Betriebe waren für die Region typisch. Die letzten beiden Jahrzehnte brachten eine starke Urbanisierung dieser Gemeinden mit sich. Sichtbar wird das in den nahezu durchgehenden Siedlungslandschaften in den Gemeinden des Glattals, welche die historischen Gemeindegrenzen in vielen Fällen entlang der wichtigsten Verkehrswege unsichtbar werden ließen. Die Gemeinden im Osten rund um Wetzikon sind zwar auch gewachsen, aber weniger stark als die des Glattals, was sich in großzügig vorhandenen Grünräumen bemerkbar macht.

Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf die vollumfängliche Anbindung der Region an das leistungsstarke Verkehrssystem der Zürcher S-Bahn, das im Jahr 1990 eröffnet wurde. Durch neue Linienführungen, einen Taktfahrplan mit Halbstundentakt auf fast allen Linien und die Abstimmung der Buslinien auf die Bahnanschlüsse ergab sich für die Bewohnerinnen und Bewohner in Kürze eine deutliche Angebotssteigerung. Der Zürcher Hauptbahnhof war von Uster statt in rund 40 Minuten plötzlich in weniger als 15 Minuten mit dem Zug erreichbar. Von Wetzikon nach Zürich benötigte man auf einen Schlag nur noch 20 statt 45 Minuten. In mehreren Schritten wurde das Angebot des öffentlichen Verkehrs in den letzten 25 Jahren ausgebaut. Der wichtigste Schritt war dabei der ganztägige Viertelstundentakt auf der Linie Zürich-Uster-Wetzikon-Rapperswil.³

5.2 USTER – »WOHNSTADT AM WASSER«⁴

5.2.1 Übersicht über die Gemeinde

Der Aufbau der politisch-administrativen Behörden

Die kommunale Exekutive Usters besteht aus sieben Personen, von denen einzig das Stadtpräsidium mit 80 Prozent mehr als eine Teilzeitstelle ist.⁵ Neben kulturellen Aufgaben ist die Präsidialabteilung für die strategische Ausrichtung der Stadt und die Anwerbung neuer Firmen verantwortlich. Für raumplanerische Fragen und für Bauanliegen ist der Vorsteher der Abteilung Bau im Stadtrat präsent. Die Bauverwaltung ist mit dem hauptsächlich strategisch tätigen Stadtplaner (zuständig für Hochbau) und dem Stadtingenieur (zuständig für Tiefbau), die beide durch mehrere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der operativen Arbeit unterstützt werden, professionell aufgestellt. Ebenfalls finanziert die Stadt Uster gemeinsam mit privatwirtschaftlich organisierten Vereinen die Stelle des Wirtschaftsförderers für Uster.⁶ Die kommunale Legislative ist in Uster in der Form eines Gemeindeparlamentes organisiert.

Abbildung 10: Übersichtskarte Uster

Quelle: eigene Karte (Kartengrundlage: swisstopo Landeskarte 1:25.000, Google Maps; © Lineo U. Devecchi).

Kontextinformationen und Geschichte

Die Stadt Uster ist mit etwas über 33.000 Einwohnerinnen und Einwohnern⁷ die drittgrößte Gemeinde des Kantons Zürich. Sie liegt am Flüsschen Abach, das die Geschichte der Stadt stark prägte, da an dieser Stelle dank Wasserkraft im Laufe der ersten Industrialisierungswelle in der Schweiz große Textilindustriebetriebe entstanden. Auch heute noch sind einige der Industriebauten aus dieser Zeit zu sehen. Auf den Abach bezieht sich auch der Stadtslogan »Wohnstadt am Wasser«. Uster hat keine eigentliche Altstadt, sondern wuchs nach Eröffnung der Eisenbahnlinie Anfangs des 20. Jahrhunderts schachbrettartig um den Bahnhof.⁸ Diese Bahnlinie, die Uster mehr oder weniger auf einer Ost-West-Achse durchschneidet, das Naherholungsgebiet am Greifensee sowie die sechs »Außenwachten« sind ebenfalls prägend für die Gemeindegeschichte und die kommunale Raumentwicklung. Denn die Außenwachten, sechs baulich eigenständige Dörfer, gruppieren sich um das Kerngebiet Usters.⁹

Ein erstes starkes Wachstum erfuhr die Gemeinde in den 1960er und 1970er Jahren durch eine sich nahezu verdoppelnde Bevölkerungszahl, ausgelöst durch Suburbanisierungstendenzen, die sich durch Wegzugsbewegungen aus der Kernstadt Zürich bemerkbar machten. Seit der S-Bahn-Eröffnung 1990 wuchs die Stadt trotz der stagnierenden und schließlich deutlich sinkenden Zahl von Arbeitsplätzen in der industriellen Produktion stark weiter. »Keine der achtzehn übrigen Schweizer Städte mit mehr als 30.000 Einwohnern ist in den letzten zehn Jahren mehr gewachsen. Auch die Zahl der Arbeitsplätze steigt wieder.«¹⁰

Uster ist das regionale Zentrum des oberen Glattals respektive des unteren Zürcher Oberlandes. Sichtbar wird diese Stellung zum Beispiel an den vielen Einkaufsmöglichkeiten, an kulturellen Einrichtungen, an Arbeitsplätzen in verschiedensten Bereichen und dem regionalen Krankenhaus sowie einer Kantonsschule, die 2018 nach 40 Jahren Provisorium und Standorten in verschiedenen Gemeinden einen Neubau erhalten und ausgebaut werden wird.¹¹ Trotz dieser Zentrumsfunktion weist Uster durch die Nähe zur Kernstadt Zürich ein negatives Pendlersaldo auf. Die Zuzüglerinnen und Zuzügler der letzten 20 Jahre sind gemäß mehreren Interviewaussagen in der Mehrheit besser situiert als die »Urustermer«.

Aktuelle politische Agendaziele

Die aktuellen politischen Agendaziele – geäußert von meinen Interviewpartnerinnen und -partnern sowie nachzulesen in den städtischen Strategiezielen (»Wohnstadt am Wasser – eine Dualstrategie«)¹² – sind deutlich geprägt von der Geschichte Usters. Uster bezeichnete sich den Interviewaussagen gemäß seit jeher als Stadt und ist heute Regionalzentrum. Diese Stellung soll durch ein weiteres Wachstum der Bevölkerungszahlen und Arbeitsplätze gefestigt werden. Um dieses Wachstum aufnehmen zu können, ist die Verdichtung des Stadtzentrums rund um den Bahnhof, die Realisierung von Wohnbauten (häufig im höheren Preissegment) und Kulturräumen auf den letzten verbleibenden Industriebrachen erklärtes Ziel. Die schon bestehenden Hochhäuser im Zentrum sollen ergänzt werden. Im Stadtkern soll die Interaktionsdichte der Bevölkerung durch qualitativ hochwertige öffentliche Räume (Plätze und aufgewertete Straßenräume) und ein verbessertes Einkaufsangebot erhöht werden. Letzteres soll sich nicht mehr nur auf die zwei vorhandenen Indoor-Einkaufszentren beziehen, sondern auch bestehende und neue Geschäfte im nahe gelegenen Bahnhofsquartier anbinden – »Open-Air-Shopping, sozusagen« (private[r] AkteurIn, P10: 15). Ferner sind als Ergänzung zu den bereits bestehenden innerstädtischen Grünräumen am Abach weitere Stadtparks und neue Langsamverkehrsachsen ins umliegende Agrarland und an den Greifensee geplant. Die sechs bestehenden Außenwachten sollen dabei ihren ländlichen Charakter unbedingt behalten.

Die Erarbeitung der kommunalen politischen Agendaziele

Usters politische Agendaziele sind seit knapp fünf Jahren in der »Dualstrategie« mit dem Slogan »Wohnstadt am Wasser« zusammengefasst. Die formulierte Strategie zielt neben den Maßnahmen zur kommunalen Raumentwicklung und Wirtschaftsförderung auf weitere Politikfelder wie die Alterspolitik, die Schulpolitik oder die Sozialpolitik. Die Erarbeitung dieser Strategie geschah unter der Federführung der politischen Exekutive und einer auf Strategiefindung spezialisierten privaten Firma unter Einbezug von wichtigen privaten Akteurinnen und Akteuren (Mitglieder des Wirtschaftsforums und des Gewerbeverbandes) sowie von kommunalen Parlamentarierinnen und Parlamentariern. Die Motivation hinter der Erarbeitung von behördenverbindlich festgelegten Strategiezielen war die Bündelung aller nötigen Ressourcen und Interessen, um zukünftige Entwicklungen zu steuern.

Obwohl private Stakeholder in die Zielbestimmung einbezogen wurden, ist die Dualstrategie eigentlich ein Führungsinstrument, das von den politischen und administrativen Vorgesetzten der kommunalen Verwaltung bei der täglichen Arbeit, aber auch in den jährlichen Qualifikationsgesprächen mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Administration benutzt wird. Es zeigt sich jedoch, dass informelle Formen der Zusammenarbeit hinsichtlich kommunaler Ziele Früchte tragen. Als 2012 das Wirtschaftsforum eine Broschüre zur gewünschten Entwicklung des Stadtzentrums (Verdichtung, Open-Air-Einkaufszentrum, Ausweitung des Zentrums auf das geplante Kulturzentrum beim Zeughausareal) präsentierte, glich diese in ihren Zielen stark der öffentlichen Strategie. Trotzdem kann »man [...] nicht wirklich sagen, dass die privaten ...

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titelseite
• Impressum
• Inhalt
• Vorwort
• Die Urbanisierung der Schweizer Gemeinden: Einleitung und Grundlagen
• Theoretische Einbettung und Methodisches Vorgehen
• Fallstudien und Analyse
• Synthese, Fazit und Ausblick
• Verzeichnisse und methodischer Anhang