Die Institutionen der Bundesrepublik Deutschland in der Ordnung des Grundgesetzes

Konstanz und Wandel im Überblick

Martin Sebaldt

• Verlag: Books on Demand
• Jahr: 2017
• ISBN drucken:
  9783744821490
• eBook-ISBN:
  9783744859479
• Auflage: 1
• Thema: Politik & Internationale Beziehungen
• Thema: Politik

Das Grundgesetz ist die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. Es legt Funktionen und Kompetenzen der Verfassungsorgane fest, bestimmt ihre Beziehungen zueinander und regelt die Schlichtung von Konflikten. Die vorliegende Schrift verschafft einen Überblick über die Institutionenordnung des Grundgesetzes.Folgende Fragen werden behandelt: Was fällt unter den Begriff der Verfassung? Welche Verfassungstraditionen gibt es in Deutschland? Welche Prinzipien und Staatsziele sind im Grundgesetz verankert? Welche Vorgaben macht es zu Stellung, Aufbau und Funktionen der einzelnen Institutionen? Wie sind dort die Beziehungen zwischen den einzelnen Institutionen geregelt? Welche Änderungen hat das Grundgesetz seit 1949 erfahren? Welche Entwicklungen sind in der Verfassungspraxis seit 1949 zu beobachten?

1. Einführung

Das 1949 verabschiedete Grundgesetz ist die verfassungsrechtliche Basis der politischen Ordnung Deutschlands. Es legt die Funktionen und Kompetenzen der Verfassungsorgane fest, bestimmt deren Beziehungen zueinander und regelt auch den Austrag und die Schlichtung von Streitigkeiten.

Darüber hinaus finden sich im Grundgesetz detaillierte Bestimmungen zum Gang der Gesetzgebung sowie zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern, die in einer föderalen politischen Ordnung unabdingbar sind. Jüngeren Datums sind schließlich noch Normen, welche das Verhältnis Deutschlands zur Europäischen Union regeln.

Die vorliegende kleine Schrift dient der Schaffung systematischen Wissens über die Institutionenordnung des Grundgesetzes. Sie fußt auf meinem Text für die Lerneinheit „Die Institutionen der Bundesrepublik Deutschland im Kontext der Verfassungsordnung des Grundgesetzes“ des Lehrprojekts „Politikwissenschaft online“ (PolitikON).

Da dieses Internet-Portal der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW) inzwischen dauerhaft abgeschaltet ist, mache ich diesen Text hiermit in einer Neufassung wieder zugänglich. Folgende Einzelfragen sollen dabei beantwortet werden:

1. Was fällt im Einzelnen unter den Begriff „Verfassung“, und wie stellt sich die bundesdeutsche Verfassungsordnung im Überblick dar?
2. Welche Verfassungstraditionen gibt es, die Geist und Inhalt des Grundgesetzes maßgeblich beeinflusst haben?
3. Wie ist das Grundgesetz formal aufgebaut, und welche Prinzipien und Staatsziele, die auch die Funktionsweise der einzelnen Institutionen vorprägen, sind dort im Einzelnen verankert?
4. Welche Vorgaben macht unsere Verfassung zu Stellung, Aufbau und Funktionen dieser Institutionen?
5. Wie sind die Beziehungen zwischen ihnen verfassungsrechtlich vorgeprägt und geregelt?
6. Welche Änderungen hat unser Grundgesetz seit 1949 erfahren, die auch das Verhältnis zwischen den Institutionen modifiziert haben?
7. Welche wesentlichen Entwicklungen sind in der Verfassungspraxis seit 1949 zu beobachten, und wie werden diese von der Forschung bewertet?

Auf einen Anmerkungsapparat wurde aus Gründen der Übersichtlichkeit verzichtet. Jedoch finden sich in der Bibliographie zentrale Studien zu den einzelnen Themenschwerpunkten.

2. Grundlagen

Die Verfassungsordnung des Grundgesetzes definiert den Handlungsrahmen der einzelnen politischen Institutionen Deutschlands. Konkret umfasst sie alle Normen, welche diese erst ins Leben rufen, ihre Kompetenzen definieren und ihre Aufgabenfelder von denjenigen anderer Institutionen abgrenzen. Im Folgenden soll ein Überblick über die einzelnen Elemente von Verfassungsordnungen gegeben werden, die diese Aufgaben erfüllen.

2.1 Der Begriff der Verfassung

Der Begriff der Verfassung ist nicht einheitlich definiert. Im weiteren Sine meint er „die Gesamtheit derjenigen Regeln und Strukturen, die das Gemeinwesen und damit die politische Ordnung prägen“ (Hans Fenske). Im engeren Sinne meint er eine einheitliche, geschriebene Verfassung, also ein Verfassungsdokument 'aus einem Guss', wie etwa die Verfassung der USA von 1787 oder eben auch das deutsche Grundgesetz von 1949.

Folgt man der weiter gehaltenen Definition, versteht man aber unter „Verfassung“ nicht nur diese Verfassungsurkunden, sondern auch alle übrigen Normen, welche die Struktur eines politischen Systems prägen. Im Einzelnen sind dies:

• Schlüsselgesetze mit einem verfassungsäquivalenten Charakter;
• Einfache Gesetze und abgeleitete Normen;
• Richterrecht;
• Gewohnheitsrecht;
• Konventionen.

Bevor im nächsten Schritt die deutschen Verhältnisse in den Blick genommen werden, sei dieser Sachverhalt an Beispielen anderer Systeme schlaglichtartig illustriert, welche die praktische Bedeutung dieser übrigen Normentypen für die Funktionsfähigkeit politischer Ordnungen belegen.

• Es gab und gibt Systeme, die über keine einheitliche geschriebene Verfassungsurkunde verfügen. Großbritannien, Neuseeland und Israel kommen ohne ein derartiges Dokument aus, und auch die französische Dritte Republik (1870/75-1940) verfügte darüber nicht. Stattdessen gründen solche Ordnungen im Kern auf einer Reihe von Einzelgesetzen, welche Verfassungsqualität besitzen und zusammengenommen ein Äquivalent für eine einheitliche Verfassungsurkunde bilden.
  In Großbritannien sind dies u.a. die Habeas Corpus Akte von 1679, die Bill of Rights von 1689 und die Parliament Acts von 1911 und 1949, die der Garantie der Grundrechte, der Verankerung der Parlamentssouveränität und der Vorherrschaft des demokratisch gewählten Unterhauses gegenüber dem Oberhaus dienen.
• Auch einfache Gesetze können die politische Institutionenordnung maßgeblich bestimmen. So etwa haben die Wahlrechtsreformen der Jahre 1832, 1867, 1884/85 und 1918/28 maßgeblich zur Demokratisierung des britischen politischen Systems beigetragen und damit die Natur und die Zusammensetzung des Parlaments entscheidend verändert: Erst durch die Einführung des allgemeinen Wahlrechts konnte es der Arbeiterbewegung in Form der Labour Party gelingen, in das Unterhaus einzuziehen und die Machtverhältnisse dort maßgeblich zu verändern.
• Richterrecht, insbesondere höchstrichterliche Entscheidungen, können zur Prägung des Institutionengefüges ebenfalls maßgeblich beitragen. So ist das heute unbestrittene Normenkontrollrecht des Obersten Gerichtshofs der USA (Supreme Court) in der Verfassungsurkunde gar nicht verankert: Im Rahmen eines Urteils (Marbury vs. Madison) nahm der Supreme Court im Jahre 1803 ein solches 'Recht' einfach in Anspruch, indem er im angesprochenen Fall ein Gesetz für verfassungswidrig erklärte. Da dieser Akt unwidersprochen blieb, bekam er Präzedenzcharakter und etablierte somit qua Tradition das bis heute bestehende gerichtliche Normenkontrollrecht, welches den gesetzgeberischen Spielraum von Kongress und Präsident nicht unwesentlich eingeschränkt hat.
• Auch ungeschriebenes Gewohnheitsrecht trägt zur Prägung des Institutionengefüges bei. So ist im britischen „Common Law“ seit Urzeiten, obwohl später auch gesetzlich bekräftigt, das Prinzip des fairen und regelgeleiteten Rechtsverfahrens („by due process of law“) verankert. Es schützt das Individuum bis heute gegen staatliche Willkürentscheidungen und irregulär ablaufende Prozesse, war aber auch strukturbildend für den politischen Entscheidungsprozess. Denn dass parlamentarische Debatten und Beschlüsse nach präzisen und einheitlichen Regeln abzulaufen haben, entspringt ebenfalls dieser gewohnheitsrechtlichen Tradition, was an der bis heute ritualisierten britischen Debattenpraxis besonders gut abzulesen ist.
• Schließlich können auch Verfassungskonventionen („constitutional conventions“) eine bedeutende Rolle spielen. Bis heute etwa steht nirgends geschrieben, dass der britische Premierminister obligatorisch dem Unterhaus angehören müsse. Gleichwohl hat sich das per Tradition seit dem frühen 20. Jahrhundert 'eingebürgert' und gilt als allgemein akzeptierte Konvention über die Parteigrenzen hinweg: Derlei „constitutional conventions“ unterliegen zwar durch ihren informellen Charakter starken Wandlungen, was ihre generelle Bedeutung jedoch nicht schmälert.

2.2 Die Verfassungsordnung Deutschlands

Auch in Deutschland spielen diese unterschiedlichen Normentypen für die Prägung des Institutionengefüges eine große Rolle, wobei jedoch das Gewicht geschriebenen Rechts signifikant höher ist als im angloamerikanischen Raum. Neben dem Grundgesetz, das als Verfassungsurkunde natürlich eine dominierende Funktion innehat und später noch genauer auf seinen institutionenprägenden Charakter analysiert wird, sind jedoch auch die übrigen Elemente einer Verfassungsordnung vorfindbar. Aufgrund ihrer Masse kann deren Bedeutung an dieser Stelle aber nur schlaglichtartig beleuchtet werden.

• Einfache Gesetze mit institutionenprägendem Charakter spielen in der Bundesrepublik eine große Rolle und konkretisieren das Grundgesetz dort, wo es gewollt oder ungewollt keine genaueren Vorgaben macht. So finden sich im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht detaillierte Vorgaben zur Organisation des obersten deutschen Gerichts, zur notwendigen Qualifikation der Richter und zum genauen Wahlverfahren ebenso wie zu den einzelnen Verfahrensarten. Damit hat dieses Einzelgesetz Zusammensetzung, Selbstverständnis und Arbeitsweise des Bundesverfassungsgerichts wesentlich mehr geprägt als das Grundgesetz selbst, das hierzu nur allgemeine Vorgaben macht.
• Gleiches gilt für das Bundeswahlgesetz, das nicht nur die prozeduralen Einzelheiten der Wahlen zum Deutschen Bundestag festlegt, sondern auch das gesamte Wahlsystem als personalisierte Verhältniswahl erst verankert. Denn im Grundgesetz ist in Artikel 38 nur der Grundsatz allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl festgeschrieben sowie das aktive Mindestwahlalter von 18 Jahren.
  Alles Übrige wird der einzelgesetzlichen Regelung übertragen, durch welche auch die Zusammensetzung des Bundestages und die Struktur des deutschen Parteiensystems maßgeblich geprägt wurden. Denn nicht zuletzt der Grundsatzentscheidung für ein modifiziertes Verhältniswahlrecht ist es zuzuschreiben, dass Kleinparteien in den Bundestag gelangen, absolute Mehrheiten einzelner Parteien verhindern und im Regelfall Koalitionen aus mehreren Fraktionen erzwingen konnten.
• Eine ähnlich bedeutende Rolle spielt schließlich auch das Parteiengesetz, das nicht nur den Funktionskatalog bundesdeutscher Parteien präzise definiert, sondern auch genaue Vorgaben zur innerparteilichen Organisation und insbesondere zur Gewährleistung innerparteilicher Demokratie macht. Verhindert werden soll somit das Erstarken antidemokratischer Parteien, und zusätzlich sollen präzise rechtliche Grundlagen für etwaige Parteiverbote geschaffen werden.
  Denn wenn eine Partei sowohl dem Grundsatz innerparteilicher Demokratie nicht genügen als auch die politische Ordnung des Grundgesetzes ablehnen sollte, existieren nunmehr konkrete Normen für ein Verbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Darüber hinaus sind hier die detaillierten und immer wieder kontrovers diskutierten Regeln zur Finanzierung der Parteien festgeschrieben, die bei einem Verstoß empfindliche Strafen für die betroffenen Organisationen nach sich ziehen können.
• Nicht nur Gesetze, sondern auch Geschäftsordnungen der einzelnen Institutionen können diese Konkretisierungsfunktion übernehmen. So haben sich die meisten unserer Verfassungsorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundesverfassungsgericht) selbst solche Ordnungen gegeben, um ihren Arbeitsablauf im Einzelnen zu organisieren, was für die politische Praxis von großer Bedeutung ist. So macht etwa die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) detaillierte Vorgaben zum Ablauf der Debatten und zur Organisation von Fraktionen und Ausschüssen.
  Dort ist z.B. festgeschrieben, dass Tagesordnung und Rednerabfolge im Ältestenrat parteiübergreifend im Konsens geregelt werden, was für die Debattenkultur prägend wurde und trotz parteipolitischer Kontrovesen im Bundestag ein kooperatives Arbeitsklima auch zwischen Regierung und Opposition gefördert hat ‒ keineswegs selbstverständlich, wenn wir an die kompetitivere Szenerie des britischen Unterhauses denken.
• Richterrecht spielt in Deutschland vor allen Dingen in der Form verfassungsgerichtlicher Entscheidungen eine große Rolle. Im Unterschied zu den USA ist das Normenkontrollrecht des Bundesverfassungsgerichts schon im Grundgesetz explizit verankert. Dies hat zu einer langen Reihe entsprechender Verfahren geführt, die das bundesdeutsche Institutionensystem nachhaltig beeinflusst haben. Gleiches gilt für die Organ- und die Bund-Länderstreitverfahren, in welchen die einzelnen Verfassungsorgane gegeneinander bzw. Bundesländer gegenüber ihnen klagebefugt sind, wenn sie ihre Rechte verletzt sehen.
  Am Beispiel des 'Blauhelmurteils' von 1994 sei die Bedeutung solcher Richtersprüche illustriert: Die Beteiligung deutscher Militärkontingente an UN-Friedensmissionen außerhalb des NATO-Bündnisgebiets, die die Bundesregierung ohne parlamentarische Zustimmung verfügt hatte, sollte durch eine Klage der SPD-Bundestagsfraktion vor dem Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt werden, da sie dem Verfassungsgebot, Streitkräfte nur zu Verteidigungszwecken einzusetzen, widerspräche.
  Die Verfassungsrichter lehnten diese Auffassung unter Verweis auf den Friedensmissionscharakter der Operationen unter Federführung der UNO ab, deren Teilnahme das Grundgesetz erlaube. Es machte aber der Bundesregierung gleichzeitig künftig zur Pflicht, eine derartige Entscheidung durch einen entsprechenden Bundestagsbeschluss bestätigen zu lassen. Die sicherheitspolitische Kooperationspraxis zwischen Bundestag und Bundesregierung hat dieses Urteil somit entscheidend beeinflusst.
• Die Bedeutung von Gewohnheitsrecht und Konventionen ist in der bundesdeutschen Rechtsordnung von geringerer Bedeutung als in anderen Staaten, zumal der Spielraum hierfür durch die stetig voranschreitende Verrechtlichung kontinuierlich geschwunden ist. Gleichwohl können die einzelnen Institutionen ohne informellen 'Korpsgeist', der eben nur per Konvention entstehen kann, nicht bestehen. So ist es Tradition, bei krankheitsbedingter Abwesenheit von Abgeordneten ein sog. „pairing“ durchzuführen: dann bleiben von den nicht betroffenen Fraktionen ebenfalls so viele Parlamentarier der Abstimmung fern, dass der parteipolitische Proporz wieder hergestellt ist.
  Auch ist es gute Sitte, einen neuen Abgeordneten nach seiner 'Jungfernrede' parteien- und lagerübergreifend mit wohlwollendem Beifall zu bedienen, um ihn quasi offiziell in der Gemeinschaft der Parlamentarier willkommen zu heißen. Und schließlich ist auch der zweckorientierte und in der Regel kooperative Arbeitsstil in den Ausschüssen nicht durch Geschäftsordnungen erzwingbar, sondern muss sich aus dem Abgeordnetenselbstverständnis erst entwickeln.

3. Vorgeschichte und Entstehung des Grundgesetzes

Die Tradition geschriebener Verfassungen, die auch Struktur und Inhalt des Grundgesetzes maßgeblich beeinflusst hat, reicht in Deutschland bis in das frühe 19. Jahrhundert zurück. Französischen Vorbildern (Revolutionsverfassung von 1791, Charte von 1814) folgend und geistesgeschichtliche Modelle von Rationalismus, Aufklärung und Liberalismus rezipierend, setzte sich der Trend immer mehr durch, das Gefüge eines politischen Systems durch eine einheitliche grundgesetzliche Basis zu formen und die Kompetenzen der einzelnen politischen Institutionen präzise zu definieren. Im Folgenden sollen diejenigen Traditionsbestände in Deutschland genauer unter die Lupe genommen werden, welche die Architektur unseres Grundgesetzes entscheidend vorgeprägt haben.

3.1 Deutsche Verfassungstraditionen des 19. Jahrhunderts

Nach dem Zerfall des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation und nach dem Ende der napoleonischen Kriege waren die deutschen Fürsten zwar bestrebt, die alten monarchischen...

Inhaltsverzeichnis

• Inhaltsverzeichnis
• 1. Einführung
• 2. Grundlagen
• 3. Vorgeschichte und Entstehung des Grundgesetzes
• 4. Struktur, Prinzipien und Staatsziele
• 5. Stellung und Aufgaben der Institutionen
• 6. Konkurrenz und Kooperation der Organe
• 7. Änderungen der Institutionenordnung
• 8. Diskussionsschwerpunkte der Forschung
• Grundgesetzänderungen seit 1949
• Auswahlbibliographie
• Über den Autor
• Impressum