Schweiz – Europäische Union: Grundlagen, Bilaterale Abkommen, Autonomer Nachvollzug

Matthias Oesch

• Verlag: buch & netz
• Jahr: 2020
• eBook-ISBN:
  9783038053378
• Thema: Politics & International Relations
• Thema: Politics

Die schweizerische Europapolitik steht auf dem Prüfstand. Nach der Ablehnung der Volksinitiative «Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)» rückt das geplante Institutionelle Abkommen in den Fokus der Öffentlichkeit. Die EU erwartet von der Schweiz, sich zum vorliegenden Text zu bekennen. Der Bundesrat beurteilt den Entwurf zwar positiv, hat bislang aber darauf verzichtet, ihn zu unterzeichnen. Er verlangt Klärungen und Präzisierungen in Bezug auf den Lohnschutz, die Unionsbürgerrichtlinie und die Beihilferegeln. Die nächsten Monate werden zeigen, ob der Bundesrat und die Europäische Kommission einen tragfähigen Kompromiss finden und bereit sind, das Abkommen den Vertragsgebern in der Schweiz und der EU zur Genehmigung vorzulegen, oder ob wir auf eine Phase der Unsicherheit und Erosion der bilateralen Beziehungen zusteuern. Letzteres wäre keine verlockende Perspektive – weder für die Schweiz noch für die EU.

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Institutionelle Ausgestaltung

A. Durchführung, Überwachung, Rechtsschutz

Der bilaterale Acquis Schweiz-EU kennt keinen allgemeingültigen institutionellen Rahmen. Jedes Abkommen enthält ein eigenes Set an Regeln für die Durchführung, die Überwachung und den Rechtsschutz. Die Parteien sind grundsätzlich selbst dafür verantwortlich, das ordnungsgemässe Funktionieren der Abkommen sicherzustellen (Zweisäulenprinzip). Sie treffen sich in Gemischten Ausschüssen, um sich auszutauschen und – im Idealfall – Unstimmigkeiten auszuräumen. Eine Unterstellung unter gemeinsame Instanzen gibt es – etwa im Gegensatz zum EWR-Recht, wo der EWR/EFTA-Pfeiler gemeinsame Behörden kennt (EFTA-Überwachungsbehörde, EFTA-Gerichtshof) – nicht. Es werden keine supranationalen Elemente eingeführt. Mit Ausnahme der Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen und des Zollabkommens enthalten die Abkommen zudem keine Vorgaben für die Übernahme von EU-Recht (N. 93).

Die ordnungsgemässe Durchführung der Abkommen, ihre Überwachung und die Gewährung von Rechtsschutz obliegen im jeweiligen Hoheitsgebiet den Vertragsparteien. Sie sind verpflichtet, alle geeigneten Massnahmen zu treffen, um die Erfüllung der sich aus den Abkommen ergebenden Verpflichtungen zu gewährleisten, und sich aller Massnahmen zu enthalten, welche die Erreichung der mit den Abkommen verfolgten Ziele gefährden (s. etwa Art. 22 FHA, Art. 17 LVA).

1. Europäische Union

In der EU obliegt die Durchführung der Abkommen primär den Mitgliedstaaten (s. zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Abkommen N. 57). Die Europäische Kommission überwacht die ordnungsgemässe Umsetzung und Anwendung der Abkommen durch die Mitgliedstaaten (Art. 17 Abs. 1 EUV, Art. 291 Abs. 1 AEUV). Zu diesem Zweck steht ihr die Vertragsverletzungsklage zur Verfügung (Art. 258 AEUV).

Griechenland erhob in den Jahren vor 2010 auf Dividenden, welche von griechischen Tochtergesellschaften an ihre Schweizer Muttergesellschaften bezahlt wurden, eine Quellensteuer von 10 %. Die Europäische Kommission erachtete diese Praxis als nicht vereinbar mit dem Zinsbesteuerungsabkommen von 2004. Sie übermittelte Griechenland eine Stellungnahme gemäss Art. 258 AEUV mit der Aufforderung, dieses Abkommen zu respektieren (Pressemitteilung der Kommission vom 30. September 2010, IP/10/1253). – 2011 ordnete die Europäische Kommission eine Untersuchung gegen Italien an, weil sie Anhaltspunkte dafür hatte, dass Italien gegen das bilaterale Abkommen über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens verstiess. Daraufhin beschloss der italienische Wirtschafts- und Finanzminister, die umstrittenen Massnahmen gegen Schweizer Unternehmen aufzuheben (Stellungnahme des Bundesrates vom 18. Mai 2011 zur Motion 11.3157 «Beziehungen zwischen der Schweiz und Italien. Wogen glätten»). In beiden Fällen wurden die Unstimmigkeiten beigelegt, ohne dass der EuGH involviert werden musste.

Rechtsschutz wird durch die mitgliedstaatlichen Gerichte und den Gerichtshof der EU gewährt (Art. 19 Abs. 1 EUV, Art. 267 AEUV). Bis heute drehten sich die meisten Urteile des Gerichtshofs der EU – rund 30 – zu den bilateralen Abkommen um die Auslegung des Freizügigkeitsabkommens; der EuGH wurde dabei qua Vorabentscheidungsverfahren mit der Auslegung dieses Abkommens befasst (s. zu den Urteilen bis 2016 M. Oesch/G. Speck, S. 265-268). Ausnahmsweise ist die Kommission oder eine sonstige Einrichtung der EU (z.B. Agenturen) für die Durchführung zuständig; dies ist etwa der Fall beim Luftverkehrsabkommen und beim Wettbewerbsabkommen. Diesfalls wird der Rechtsschutz direkt durch den Gerichtshof der EU gewährt (Art. 263 AEUV).

2. Schweiz

In der Schweiz fällt die Durchführung der bilateralen Abkommen je nach der betroffenen Materie in die Zuständigkeit der Kantone oder des Bundes (T. Jaag/M. Zihlmann, Rz. 25; s. zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Abkommen N. 58).

Referenzierte EU-Rechtsakte, welche nicht unmittelbar anwendbar sind, werden in der Schweiz stufengerecht (Art. 164 BV; s. zur Umsetzungspflicht der Kantone Art. 7 BGMK) und unter Berücksichtigung der Grundsätze der hiesigen Rechtsetzungstechnik (www.bk.admin.ch und Link zu Übernahme von EU-Recht/Faustregeln) eingepasst. Dabei gelten mutatis mutandis – bei der Durchführung der bilateralen Abkommen ist die Schweiz verpflichtet, die unionalen Rechtsakte oder (zumindest auf dem Papier) gleichwertige Vorschriften anzuwenden – die gleichen Grundsätze wie beim autonomen Nachvollzug (N. 351-353).

Auch die Gewährung von Rechtsschutz erfolgt entweder auf der Stufe der Kantone oder auf der Stufe des Bundes. In jedem Fall steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht oder das Bundesgericht offen (Art. 31f. VGG, Art. 82ff. und Art. 113ff. BGG). Die schweizerischen Gerichte verfügen über keine Möglichkeit, den EuGH im Wege der Vorabentscheidung mit Auslegungsfragen zu befassen, was etwa mit Blick auf den unbedingten Vorrang des Freizügigkeitsabkommens nicht ideal ist (N. 53). Gleichwohl haben die schweizerischen Gerichte Strategien entwickelt, um die Praxis des EuGH zum EU-Recht einfliessen zu lassen und auf diese Weise sicherzustellen, dass die Homogenität der Rechtsanwendung im Regelfall sichergestellt ist. Sie legen die bilateralen Abkommen, die auf EU-Recht beruhen und deren ratio legis dahin geht, die Schweiz sektoriell in den unionalen Binnenmarkt zu integrieren und eine parallele Rechtslage zu schaffen, gestützt auf die spezifisch EU-rechtlichen Auslegungsmethoden und mit Blick auf die Präjudizien des EuGH aus (N. 83). Des Weiteren warten die schweizerischen Gerichte mit der Klärung einer Rechtsfrage im schweizerischen Kontext mitunter bewusst zu, wenn der EuGH sich zu dieser Frage demnächst im Kontext des EU-Rechts äussern wird (s. für ein Beispiel einer solchen Strategie – wenngleich im Rahmen des autonomen Nachvollzugs ergangen – das Urteil des BVerwG vom 13. September 2010, B-3064/2008; N. 362). Dieses Vorgehen illustriert den typisch schweizerischen Pragmatismus, mit dem die Gerichte in der Schweiz den Rechtsschutz im Rahmen der bilateralen Abkommen handhaben.

3. Spezielle Regelungen

Abweichend vom Grundsatz, wonach die Vertragsparteien für die Durchführung der Abkommen zuständig sind, obliegt die Durchführung des Luftverkehrsabkommens partiell auch vis-à-vis der Schweiz den zuständigen Organen der EU, insbesondere der Europäischen Kommission und der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (Art. 11 und Art. 18 Abs. 2 LVA, Verordnung 216/2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit; s. Art. 42a KG zur Zuständigkeit bei Untersuchungen in Verfahren in der Schweiz gestützt auf das LVA). Der Gerichtshof der EU ist diesfalls für die Gewährung des Rechtsschutzes zuständig (Art. 20 LVA; zum Fluglärmstreit N. 214).

Eine spezielle Klausel enthält auch das Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über zusätzliche Regeln in Bezug auf das Instrument für die finanzielle Unterstützung für Aussengrenzen und Visa im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit für den Zeitraum von 2014 bis 2020 von 2018 (SR 0.362.314, dazu N. 266). Demnach ist allein der EuGH befugt, die Vollstreckung einer Entscheidung der Kommission, welche andere Rechtspersonen als Staaten zu einer Zahlung verpflichten, auszusetzen (Art. 5).

B. Auslegung

1. Im Allgemeinen

Die bilateralen Abkommen werden gestützt auf die Auslegungsmethoden gemäss Art. 31-33 WVRK ausgelegt; diese Bestimmungen kodifizieren geltendes Völkergewohnheitsrecht (s. etwa BGE 133 V 329, E. 8.4; BGE 132 V 53, E. 6.3; Urteil Hengartner und Gasser, C-70/09, EU:C:2010:430, Rn. 36; Urteil Wächtler, C-581/17, EU:C:2019:138, Rn. 35; zum Ganzen T. Burri/B. Pirker, passim; T. Cottier/N. Diebold, passim; A. Epiney/B. Metz/B. Pirker, Parallelität, passim). Ausgehend vom Wortlaut und gestützt auf Treu und Glauben steht die gewöhnliche Bedeutung einer Norm im Licht ihres Zusammenhangs sowie ihres Ziels und Zwecks im Vordergrund. Der für die Sinnermittlung erforderliche Zusammenhang kann sich aus weiteren Übereinkünften ergeben; gleichermassen zu berücksichtigen ist die Praxis zur Anwendung der Verträge. Dieser Methode liegt ein vornehmlich objektiver Ansatz zugrunde; es gilt der im Völkerrecht etablierte Grundsatz der vertragsautonomen Auslegung, womit die einheitliche Auslegung und Anwendung in den Vertragsstaaten gewährleistet werden soll.

Die bilateralen Abkommen enthalten keine Grundrechtskataloge. Ebenso wenig verweisen sie direkt auf die EMRK, die Grundrechtecharta der EU oder andere Grundrechtsinstrumente (s. für die Nennung der EMRK in den Präambeln der Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen N. 246 und N. 281). Mitunter verpflichten EU-Rechtsakte, welche qua Verweis im bilateralen Verhältnis anwendbar sind, ausdrücklich zur Beachtung der Grundrechtecharta, womit sich die Frage stellt, ob und, sofern dies der Fall ist, inwieweit solche Kaskadenverweisungen dazu führen, dass das grundrechtliche Schutzsystem der EU auch im bilateralen Verhältnis direkt wirkt:

• Der EuGH dürfte nicht zögern, die Abkommen bzw. ihre Durchführung im EU-Recht auf die Vereinbarkeit mit den unionalen Grundrechten zu überprüfen und eine grundrechtskonforme Anwendung einzufordern (vgl. zur Grundrechtsrelevanz im Allgemeinen Urteil Kadi, C-402/05 P und C-415/05 P, EU:C:2008:461; Gutachten Abkommen PNR EU-Kanada, 1/15, EU:C:2017:592; zum Vorrang des unionalen Primärrechts vor Völkerrecht N. 52).
• Die Gerichte in der Schweiz legen die bilateralen Abkommen durchwegs im Licht völkerrechtlicher Grundrechtsgewährleistungen aus; im Vordergrund steht die EMRK (s. BGE 136 II 177, E. 3.2.2; BVGE 2012/27; im erstgenannten Entscheid wird zudem auch auf die Kinderrechtskonvention von 1989 [SR 0.107] Bezug genommen). Darüber hinaus ist durchaus vorstellbar, dass die schweizerischen Behörden bei Bedarf auch auf die Grundrechtecharta rekurrieren; dies gilt bei denjenigen Abkommen, welche auf EU-Recht beruhen und die sektorielle Integration der Schweiz in den unionalen Rechtsraum bezwecken, grundsätzlich unabhängig davon, ob referenzierte Rechtsakte ausdrücklich auf die Grundrechtecharta verweisen oder nicht (A. Epiney, EU-Grundrechte, passim; M. Oesch/T. Naef, passim). Ansätze in diese Richtung zeigen sich vor allem in der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der Dublin III-Verordnung, welche im Dublin-Assoziierungsabkommen referenziert wird; hier verweist das Bundesverwaltungsgericht regelmässig auf die Grundrechtecharta (N. 282).

Spezielle Fragen stellen sich bei der Auslegung von Bestimmungen, welche EU-rechtlichen Normen nachgebildet sind oder solche Normen wörtlich übernehmen (2.). Vereinzelt enthalten Abkommen spezielle Regeln zur Berücksichtigung der Praxis in der EU (3.).

2. Sinngemäss oder wörtlich übernommenes EU-Recht

Diverse Abkommensbestimmungen sind ähnlich oder wortgleich formuliert wie die Parallelbestimmungen im EU-Recht. Dies gilt offenkundig für unionale Rechtsakte, welche tel quel in den bilateralen Acquis übernommen werden. Diesfalls stellt sich die Frage, ob dergestalt parallele Bestimmungen in gleicher Weise ausgelegt werden sollen oder ob ihr allenfalls unterschiedlicher Normgehalt nahelegt, eine autonome Lesart zu wählen und die Praxis des EuGH zum Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht nicht auf das bilaterale Verhältnis zu übertragen.

Der EuGH hat bei der Auslegung von Freihandels- und Assoziierungsabkommen mit Drittstaaten wiederholt betont, dass eine parallele Auslegung nur dann in Betracht kommt, wenn der Zweck und der Kontext der Vertragsbestimmung, insbesondere auch mit Blick auf die Integrationstiefe des Vertrags, vergleichbar sind mit dem Zweck und dem Kontext der gemeinschafts- bzw. unionsrechtlichen Bestimmung. Diese mittlerweile jahrzehntealte Praxis geht auf das Urteil Polydor, 270/80, EU:C:1982:43, zurück (und wird entsprechend als Polydor-Prinzip bezeichnet; C. Tobler, Polydor, S. 369). Sie ist gemäss EuGH auch bei der Auslegung der bilateralen Abkommen mit der Schweiz einschlägig. Der EuGH führte 2009 aus, dass «die den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den Binnenmarkt gegebene Auslegung nicht automatisch auf die Auslegung des [Freizügigkeitsabkommens] übertragen werden [kann], sofern dies nicht im Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen ist» (Urteil Grimme, C-351/08, EU:C:2009:697, Rn. 29; s. auch Urteil Hengartner und Gasser, C-70/09, EU:C:2010:430, Rn. 41-42; Urteil Picart, C-355/16, EU:C:2018:184, Rn. 29).

Im Fluglärmstreit zwischen der Schweiz und Deutschland entschied der EuGH, dass die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) nicht unbesehen auf das LVA übertragen werden kann. Er wies darauf hin, dass die Schweiz nach der Ablehnung des EWR-Beitritts «nicht dem Binnenmarkt der Union beigetreten [ist], mit dem alle Hindernisse beseitigt werden sollen, um einen Raum vollständiger Freizügigkeit entsprechend einem nationalen Markt zu schaffen, der u. a. die Dienstleistungsfreiheit umfasst (…). Deshalb kann die den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt gegebene Auslegung nicht automatisch auf die Auslegung des Luftverkehrsabkommens EG-Schweiz übertragen werden, sofern dies nicht im Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen ist (…).» Der EuGH stellte fest, dass das LVA keine dem Unionsrecht nachgebildete Dienstleistungsfreiheit enthält, womit die Praxis des EuGH zu Art. 56 AEUV nicht auf das LVA übertragen werden kann (Urteil Fluglärmstreit, C-547/10 P, EU:C:2013:139, Rn. 78-81; s. dazu auch N. 214).

Sofern eine bilaterale Norm ähnlich oder wortgleich formuliert ist wie die Pa­rallelnorm im EU-Recht und Zweck und Kontext der Normen vergleichbar sind, scheint der EuGH – zumindest mit Blick auf seine neuere Praxis – von der Vermutung einer parallelen Auslegung auszugehen. Die meisten Fälle, mit denen sich der EuGH dabei bis anhin befasste, betreffen das Freizügigkeitsabkommen. Er zögert nicht, die bilateralen Abkommen zugunsten einer be­schwerdeführenden Partei auszulegen und Rechte daraus abzuleiten, wenn sich eine solche Lesart im Licht der anerkannten Auslegungsmethoden als sachgerecht erweist; dabei greift er auch auf seine Praxis zum EU-Recht zurück (s. Urteil Stamm und Hauser, C-13/08, EU:C:2008:774, Rn. 30-49; Urteil Graf und Engel, C-506/10, EU:C:2011:643, Rn. 22-36; Urteil Ettwein, C-425/11, EU:C:2013:121, Rn. 41-49; A. Epiney, Brexit, Rz. 5; M. Oesch/G. Speck, S. 265-268).

Dasselbe Muster zeigt sich in der Praxis des Bundesgerichts. Es legt die bilateralen Abkommen, die auf EU-Recht beruhen und deren ratio legis dahin geht, die Schweiz sektoriell in den unionalen Rechtsraum zu integrieren und eine parallele Rechtslage zu schaffen, gestützt auf die spezifisch EU-rechtlichen Auslegungsmethoden und mit Blick auf die Präjudizien des EuGH zu unionalen Parallelbestimmungen aus. In der Praxis des Bundesgerichts stehen ebenfalls Fälle zum Freizügigkeitsabkommen im Vordergrund. Auch bei der Auslegung der Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen bzw. der darin referenzierten Rechtsakte weichen die schweizerischen Behörden «nicht ohne stichhaltige Gründe» von der EuGH-Rechtsprechung ab (Urteil des BVerwG vom 2. Juli 2015, E-594/2015, E. 6.4, betr. DAA). Gleichzeitig betont das Bundesgericht, dass gewisse bilaterale Abkommen je nach Ausgestaltung und Zielsetzung einen im Vergleich zum EU-Recht weniger weitgehenden Integrationsgrad anstreben und folglich nicht automatisch analog zu unionsrechtlichen Parallelbestimmungen auszulegen sind. Dies gilt mithin für das Freihandelsabkommen von 1972. In einem Urteil von 2005 bestätigte das Bundesgericht, dass das Freihandelsabkommen «grundsätzlich autonom auszulegen und anzuwenden» ist; gleichzeitig wies es darauf hin, dass die Praxis des EuGH zu EU-rechtlichen Parallelbestimmungen «nicht unbeachtlich» ist (BGE 131 II 271, E. 10.3; s. auch BGE 118 Ib 367, E. 6; zur Frage, ob gestützt auf Art. 13 FHA das Cassis de Dijon-Prinzip gilt, N. 130).

Der EuGH hat eine parallele Auslegung von Art. 30 und Art. 36 EWGV (Art. 34 und Art. 36 AEUV) und den identisch formulierten Bestimmungen in Freihandelsabkommen (vgl. Art. 13 und Art. 20 FHA) in Bezug auf das Immaterialgüterrecht (Verbot von Parallelimporten) unter Rekurs auf den im Vergleich zum EWG-Recht unterschiedlichen Integrationsgrad von Freihandelsabkommen wiederholt verneint (Urteil Polydor, C-270/80, EU:C:1982:43, betr. FHA EWG-Portugal). Diese Entscheidung gilt als Präjudiz auch für die Schweiz: Das BGer lehnte eine analoge Behandlung von Parallelexporten unter dem EWGV und dem FHA ab (BGE 105 II 49, E. 3; s. dazu auch N. 130). Es führte aus, das FHA sei «ein reines Handelsabkommen (…), das nicht wie der EWG-Vertrag einen einheitlichen Binnenmarkt mit überstaatlicher Wettbewerbsordnung, sondern bloss eine Freihandelszone schaffen will. Es beschränkt sich zudem im Wesentlichen auf den industriellen Freihandel. Bei seiner Aushandlung wurde nicht nur eine Pfl...

Inhaltsverzeichnis

• Vorwort
• Literatur
• Materialien
• Berichte und weitere Informationen
• Abkürzungsverzeichnis
• Erster Teil Grundlagen
• Zweiter Teil Bilaterale Abkommen
• A. Etappen
• A. Durchführung, Überwachung, Rechtsschutz
• A. Einleitung
• Dritter Teil Autonomer Nachvollzug
• A. Begriff und Zweck
• A. Gesetzesrecht
• A. Faktische Alternativlosigkeit
• Vierter Teil Epilog