Einführung in die Bankenregulierung

Darstellung wesentlicher aufsichtsrechtlicher Vorgaben

Patrik Buchmüller, Andreas Igl, Werner Neus

• Verlag: Schäffer-Poeschel
• Jahr: 2020
• eBook-ISBN:
  9783791049724
• Thema: Business
• Thema: Business General

Kurzeinführung in den Komplex Bankenaufsicht. Die Themenbehandlung umfasst die drei Säulen von Basel II/III, die drei Säulen der Bankenunion und wichtige weitere Themen wie Corporate Governance, IT-Aufsicht und Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsrisiken. Die Autoren (aus den Bereichen Regulierung, Bankpraxis und Wissenschaft) vermitteln Einsteigern und Bankpraktikern sowohl die wesentlichen Grundlagen des Themas als auch die Trends der Steuerungs- und Regulierungspraxis. Die Inhalte werden dabei in kompakter Form, aber angemessen detailliert behandelt. Daraus können für den Praktiker Handlungsempfehlungen und Prioritäten für die bankinterne Umsetzung der neuen regulatorischen Vorgaben abgeleitet werden.

[17]1 Einführung

Die Auseinandersetzung mit dem Thema Bankenregulierung erfordert Kenntnisse zu den rechtlichen Vorschriften und ein Verständnis der hinter den zu regulierenden Aktivitäten stehenden ökonomischen Prozesse. Regulierende Instanzen (also internationale Gremien, europäische und nationale Gesetzgeber) müssen berücksichtigen, dass mit der Formulierung von Vorschriften, Verboten und Empfehlungen kein Problem abschließend gelöst ist, sondern dass die zu regulierenden Einheiten (also Finanzunternehmen) ihrerseits in einer individuell optimalen Weise darauf reagieren. Aufgrund dieses elementaren Zusammenhangs handelt es sich bei der Bankenregulierung und -aufsicht um eine komplexe strategische Interaktion zwischen den genannten Parteien. Zur Ausfüllung dieses Spannungsbogens befassen wir uns in Kapitel 1 zunächst mit eher konzeptionellen Fragen, um das Phänomen der Bankenregulierung in einen größeren Zusammenhang einzubetten. Anschließend erörtern wir in zwei weiteren Kapiteln detailliert die wichtigsten Teilgebiete der Bankenregulierung.

In Kapitel 2 stellen wir Grundlagen der Bankenregulierung vor. Das Kapitel enthält einen Einblick in die Entwicklung der Bankenregulierung, befasst sich mit Zielen und Aufgaben der Bankenaufsicht und präsentiert die Institutionen der Bankenregulierung auf internationaler und nationaler Ebene. In Bezug auf die wichtigsten Regelungsbereiche – dazu gehören die Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften, das Gebiet der Bewältigung von Bankenkrisen sowie die direkten Eingriffe in die Geschäftsführung von Banken – erklären wir die Notwendigkeit der Regulierung und deren innere Logik. Die Ausführungen zielen nicht primär auf die Vorstellung der Regelungen im Detail, sondern fokussieren mehr die dahinterstehende ökonomische Logik. Die nachfolgenden Kapitel haben demgegenüber einen völlig anderen Charakter. Die beiden wohl wichtigsten Bereiche der Bankenaufsicht, nämlich die Vorschriften zur Risikosteuerung im weiteren Sinn sowie die Regelungen zu Sanierung und Abwicklung stellen wir im Einzelnen vor.

Zunächst geht es in Kapitel 3 um Vorgaben zur Risikosteuerung. Dies beinhaltet sowohl die Vorgaben zur Eigenkapitalausstattung und Liquidität als auch die besonderen bankaufsichtlichen Vorgaben zur Offenlegung und zum Meldewesen. Auch auf die makroprudenzielle Aufsicht mit Möglichkeiten von Kapitalzuschlägen und weiteren Maßnahmen zur Bekämpfung von Überhitzungstendenzen auf den Finanzmärkten wird eingegangen, ebenso auf die Großkreditvorgaben als Sondervorschrift zur Begrenzung von Konzentrationsrisiken. Zudem werden in diesem Kapitel neuere Regelungsinstrumente wie die Verschuldungsquote (Leverage Ratio) und die Anforderungen an die Steuerung von Risiken aus der Informationstechnologie sowie die sogenannten Nachhaltigkeitsrisiken erläutert. Generell sind die Vorgaben zur Risikosteuerung aktuell ein »Moving Target« [18]vor dem Hintergrund der noch ausstehenden Umsetzung internationaler bankaufsichtsrechtlicher Rahmenwerke (Stichwort »Basel III«) und anderer aktuell intensiv diskutierter Neuerungen auf EU-Ebene. Aus diesem Grund besitzt dieses Kapitel zum Teil auch einen Handbuchcharakter zum Einstieg in die voraussichtlich Ende 2020 und im Jahr 2021 erscheinenden Regelungsentwürfe.

In Kapitel 4 folgt die eingehende Darstellung zum Gebiet von Sanierung und Abwicklung. Zunächst werden die Institutszustände »Sanierung« und »Abwicklung« vom normalen Geschäftszustand einer Bank abgegrenzt. Darauf aufbauend erfolgt eine Darstellung der wesentlichen rechtlichen Rahmenbedingungen zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten. In Abschnitt 4.3 schließt sich eine Beschreibung der zuständigen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden samt ihren Aufgaben und Zuständigkeiten an. Auf dieser Grundlage befasst sich Abschnitt 4.4 mit der Sanierung von Kreditinstituten sowie dem damit einhergehenden Sanierungsplan. Neben der Vorstellung einzelner Komponenten wird auch die aufsichtliche Prüfung der Dokumente sowie deren Integration in das Risikomanagement beschrieben. Abschnitt 4.5 behandelt die Abwicklung von Kreditinstituten. Nach einer Darstellung der Abwicklungsziele und -voraussetzungen stellt dieses Buch die Tätigkeiten im Rahmen der Abwicklungsplanung sowie die daraus resultierende Abwicklungsstrategie vor. Die Anwendung verschiedener Instrumente der Abwicklungsbehörde wird grundlegend eingeführt.

[19]2 Grundlagen der Bankenregulierung

2.1 Entwicklung der Bankenregulierung

Unzweifelhaft gehören Bankgeschäfte heute zu den am stärksten regulierten Geschäftsbereichen. Das war nicht immer so. Laut Stützel (1964, Tz. 3) war in der Mitte des 19. Jahrhunderts zwar (unter anderem) der Betrieb eines Theaters Gegenstand einer besonderen gewerbepolizeilichen Kontrolle, keineswegs aber das Betreiben von Bankgeschäften, für das eine uneingeschränkte Gewerbefreiheit galt. Stabile wirtschaftliche Verhältnisse waren in vordemokratischen Zeiten offenbar weniger wichtig als die Möglichkeit zur Zensur missliebiger Meinungsäußerungen, wie man sie offenbar in einem Theater befürchten musste.

Der Weg von der vollständigen Gewerbefreiheit bis zur heutigen Dichte an regulativen Vorschriften vollzog sich im Zeitablauf keineswegs gleichmäßig. Vielmehr waren es häufig konkrete Krisen, die jeweils einen deutlichen Schub in Richtung mehr Bankenregulierung nach sich zogen. Zuletzt waren die umfassende Globalisierung sowie die europäische Integration Auslöser eines weiteren Bedarfs an bankaufsichtlichen Regelungen.

Das erste für Deutschland einigermaßen umfassende Aufsichtsrecht entstand nach der Bankenkrise 1931. Die wirtschaftliche Stabilität war angesichts der deutschen Hyperinflation 1923 und des New Yorker Börsencrashs 1929 ohnehin angeschlagen, nun führte die unangemessene Relation von verfügbarem Eigenkapital und eingegangenen (Groß-) Kreditpositionen im Juli 1931 zur Pleite der Danat-Bank und in der Folge zu einem Run auf andere Banken (Schütte 2019). Zunächst in Form einer Notverordnung, dann 1934 durch das Kreditwesengesetz (KWG) wurden alle Unternehmen, die das Bank- oder Sparkassengeschäft betrieben, einer Aufsicht unterworfen. Im Gegensatz zur heutigen Dichte an bindenden, quantitativen Vorschriften ermächtigte seinerzeit das KWG die aufsichtführenden Instanzen zur Ausfüllung erheblicher Spielräume, welche die Aufsicht allerdings keineswegs durchgängig ausschöpfte. Insbesondere wurde von der Ermächtigung zur Beschränkung des Verschuldungsgrades nach § 11 Abs. 1 KWG-1934 nie Gebrauch gemacht (Deutsche Bundesbank 1962, S. 3).

In der Nachkriegszeit gab es zahlreiche Reforminitiativen, die aber erst mit der umfassenden Neuformulierung des KWG im Jahr 1961 zu einem vorläufigen Abschluss kamen. Mit der Einführung des KWG ging das Inkrafttreten von Grundsätzen des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen (BAKred) über das Eigenkapital und die Liquidität (Deutsche Bundesbank 1962) einher. Die quantitative Risikobegrenzung bestand in der Beschränkung des Kreditvolumens auf das 18-Fache des haftenden Eigenkapitals. Die [20]in den damaligen Grundsätzen fixierten Anforderungen muten nach heutigen Maßstäben insbesondere deshalb etwas holzschnittartig an, weil die Risiko- und Eigenkapitalmessung unmittelbar am handelsrechtlichen Jahresabschluss ansetzte. Gleichwohl ist es eine Anmerkung wert, dass in Deutschland bereits 50 Jahre vor einer europaweiten Regelung verbindliche Liquiditätsregeln in Kraft gesetzt wurden (vgl. Abschnitt 2.4.1.3).

Einen deutlichen Schub erhielt die Bankenregulierung durch die Herstatt-Pleite im Jahr 1974. Das private Kölner Bankhaus hatte sich in dramatischem Umfang mit Devisentermingeschäften verspekuliert. Die Abwicklung der Krise legte mindestens drei Schwächen des Bankensystems offen:

1. Ungeachtet der geltenden Grundsätze des BAKred reichte das haftende Eigenkapital der Herstatt-Bank offenbar nicht aus, um die Verluste aus den Devisengeschäften aufzufangen. Ursächlich dafür war, dass Risiken aus Handelsgeschäften nicht der Eigenmittelregulierung unterworfen waren, sodass Preisrisiken im Allgemeinen und vorliegend Wechselkursrisiken im Besonderen nicht begrenzt waren und folglich nicht aufgefangen werden konnten.
2. Zwar gab es bereits seit 1966 den Gemeinschaftsfonds des privaten Bankgewerbes (den sogenannten Feuerwehrfonds, Kaserer 2000, S. 172), der Verluste auf Einlagen von Privatpersonen ausgleichen sollte; die Dotierung dieses Fonds war aber allzu spärlich bemessen. Daher war es nur zu verständlich, dass die Herstatt-Pleite einen veritablen Bank-Run auslöste.
3. Die Abwicklung der Herstatt-Bank hatte auch erhebliche grenzüberschreitende Implikationen. Zum einen waren US-amerikanische Banken, die ihre Leistungen aus den Termingeschäften bereits erbracht hatten, von den allfälligen Gegenleistungen abgeschnitten (Der Spiegel 1975c, S. 67), sodass es bei diesen Banken zu Ausfällen kam. Zum anderen entstanden in den USA Rechtsstreitigkeiten um den Zugriff auf einschlägige Aktiva der Chase-Manhattan Bank, der amerikanischen Korrespondenzbank von Herstatt. Strittig war u. a., ob insolvenzrechtliche Privilegien für »Banking Corporations« angesichts der Herstatt-Rechtsform einer Kommanditgesellschaft auf Aktien anzuwenden waren (Becker 1976, S. 1293).

Auch wenn einige Autoren die Systemrelevanz des Herstatt-Falls bezweifeln (vgl. Kaserer 2000, S. 181 ff.), so war er doch Auslöser für weitreichende Regulierungsinitiativen. Dies betraf zunächst die Begrenzung von Marktrisiken. Die Einbeziehung von Wechselkursrisiken erfolgte fast unmittelbar; bereits am 30.08.1974 trat die Neufassung von Grundsatz Ia des BAKred in Kraft, demzufolge nun offene Devisenpositionen 30 % des haftenden Eigenkapitals nicht überschreiten durften. Mit Blick auf die Einlagensicherung hatte die Bundesregierung schon 1968 die Einführung eines für alle Banken verbindlichen Einlagensicherungsfonds gefordert (Bundesregierung 1968, S. 143), allerdings nur mit einer Absicherung in Höhe von bis zu 10.000 DM (Bundesregierung 1968, S. 144) – was [21]in der Hauptsache den Leistungen des bereits existierenden Feuerwehrfonds entsprach. Im Nachgang der Herstatt-Krise folgten die privaten Banken dem politischen Druck und errichteten den Einlagensicherungsfonds des privaten Bankgewerbes mit dem unglaublich klingenden Versprechen, jedem Gläubiger Einlagen in Höhe von bis zu 30 % des haftenden Eigenkapitals des jeweiligen Instituts zu ersetzen, freilich ohne einklagbaren Rechtsanspruch (Luz et al. 2020a,§ 23a KWG, Tz. 25). Eine flächendeckende gesetzliche Einlagensicherung wurde hingegen erst 1998 durch die Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie 19941 auf europäischer Ebene geschaffen. Von weniger einschneidender Bedeutung war die Gründung der Liquiditätskonsortialbank, welche solchen Instituten, die trotz guter Bonität in Liquiditätsengpässe gerieten, Überbrückungskredite zur Verfügung stellen sollte.2 Schließlich lieferte die Herstatt-Krise den Anstoß zur Gründung des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel Committee for Banking Supervision, BCBS) mit dem Ziel der Stärkung der internationalen Finanzstabilität. Im Mittelpunkt des Basler Konkordats von 1975 (BCBS 1975) stand insbesondere die Kooperation der nationalen Aufsichtsbehörden.

Der BCBS zeichnet sich seither durch einen stetigen Ausstoß an Regulierungsinitiativen aus,3 wobei die Anzahl der veröffentlichten Papiere pro Jahr ziemlich kontinuierlich zunimmt (Luz et al. 2020a, Einführung, Tz. 167). In der Phase nach der Herstatt-Pleite verlief die Fortentwicklung der Bankenregulierung viele Jahre lang in einigermaßen geordneten Bahnen. Die Globalisierung und noch konkreter die Europäisierung ließen die Bedeutung eines einheitlichen Spielfelds (eines »Level Playing Field«) für Bankgeschäfte zunehmen. Meilensteine aus dieser Phase sind die Basler Empfehlungen zur Eigenkapitalausstattung aus den Jahren 1988 (»Basel I«) bzw. 2004 (»Basel II«) sowie deren Umsetzung durch Europäische Richtlinien und die nationale Gesetzgebung.

Der externe Schock der Bankenkrise 2007/08 und die nachfolgende Rezession veranlassten einen weiteren Schub für die Bankenregulierung. Auslöser für die Bankenkrise war bekanntlich der US-amerikanische Immobilienmarkt. In diesem durch anhaltend niedrige Zinssätze sowie anhaltend starke Preissteigerungen gekennzeichneten Markt hatten Banken die Vergabestandards für Hypothekenkredite immer weiter abgesenkt. Über komplexe Verbriefungstransaktionen, in die überwiegend andere Finanzunternehmen inv...

Inhaltsverzeichnis

• Inhaltsverzeichnis
• Hinweis zum Urheberrecht
• Impressum
• Vorwort
• Abkürzungsverzeichnis
• 1 Einführung
• 2 Grundlagen der Bankenregulierung
• 3 Vorgaben zur Risikosteuerung
• 4 Sanierung und Abwicklung
• Literatur
• Rechtsquellenverzeichnis
• Die Autoren
• Stichwortverzeichnis