Staatsrecht I

Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge

Ute Mager

• Verlag: Kohlhammer Verlag
• Jahr: 2021
• ISBN drucken: 9783170367876
• eBook-ISBN: 9783170367890
• Auflage: 9
• Thema: Jura
• Thema: Öffentliches Recht

Gegenstand des nunmehr in 9. Auflage erscheinenden, überarbeiteten und aktualisierten Lehrbuchs ist das deutsche Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Einflüsse. Es werden die Staatsstrukturprinzipien, die Staatsorgane und die Staatsfunktionen einschließlich der Finanzverfassung erläutert. Vorausgestellt ist ein kurzer verfassungsgeschichtlicher Abriss. Fälle mit klausurmäßig ausformulierten Lösungen ermöglichen die anwendungsbezogene Vertiefung des Stoffes. Nach jedem Abschnitt wird auf Leitentscheidungen und aktuelle Rechtsprechung sowie auf Ausbildungsliteratur hingewiesen.

Einführung

1An den meisten Universitäten in Deutschland beginnt das Studium des Öffentlichen Rechts mit einer Vorlesung zum Staatsorganisationsrecht.¹ Nur an einigen wenigen stehen die Grundrechte am Anfang. Für Letzteres lässt sich die Gliederung des Grundgesetzes anführen, das mit dem Abschnitt über die Grundrechte beginnt. Zudem weisen die Grundrechte mit ihrer Funktion, die Freiheit und Rechtsgleichheit der Menschen zu schützen, eine größere Nähe zur Erfahrungswelt der Studierenden auf als das Staatsorganisationsrecht. Dennoch sprechen gewichtige systematische Gründe dafür, gerade das Staatsorganisationsrecht an den Anfang der Ausbildung zu stellen. Unbeschadet des rechtsphilosophischen Ursprungs der Grundrechte in den naturrechtlich und damit vorstaatlich gedachten Menschenrechten² ist die Bedeutung und der rechtliche Gehalt von Grundrechten nur im Zusammenhang mit den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen über die Organisation und Ausübung der staatlichen Gewalt zu verstehen. Plakativ gesprochen: Grundrechte in einer rechtsstaatlich-parlamentarischen Demokratie haben eine andere Bedeutung als Grundrechte in einer sozialistischen Rätedemokratie, denn Grundrechte entfalten ihre Funktion nicht nur gegenüber, sondern auch vermittelt durch die staatliche Gewalt. Um die rechtliche Bedeutung und tatsächliche Tragweite von Grundrechten zu verstehen, ist es nötig, die rechtliche Organisation der staatlichen Herrschaft zu kennen.

2Das Staatsorganisationsrecht und die Grundrechte gehören zum Staatsrecht bzw. zum Verfassungsrecht.³ Es ist abzugrenzen von der allgemeinen Staatslehre. Letztere fragt entweder philosophisch nach den Bedingungen des guten Staates oder bildet auf der Grundlage empirischer Untersuchungen Theorien über das Funktionieren von Staaten. Das Staatsrecht befasst sich dagegen mit der rechtlichen Verfassung eines konkreten Staates. Die verschiedenen Betrachtungsweisen und Erkenntnisinteressen in Bezug auf den Staat sind einerseits in Fragestellung und Methode eigenständig, andererseits aufeinander angewiesen. Staatsrecht und Staatspraxis sind das empirische Material für die Staatslehre; staatsphilosophische und staatstheoretische Erkenntnisse ermöglichen die Orientierung an einem außerhalb des geltenden Rechts liegenden Maßstab der Gerechtigkeit und der guten Ordnung und bereichern damit den Richtigkeitsmaßstab innerhalb des geltenden Rechts um eine Außenperspektive.

1.Begriff und Aufgaben des Staates

3Der Begriff des Staates bezieht sich auf die Herrschaft von Menschen über Menschen. Er ist entstanden in Ablösung von und als Gegenbegriff zu einem auf persönlichen Treueeiden beruhendem Personenverband.⁴ Der Begriff des Staates ist damit das Ergebnis einer Versachlichung von Herrschaft. An die Stelle der Treuebindung zu einer Person tritt die rechtliche Bindung an ein Gemeinwesen. Auf das äußerste formalisiert lässt sich der Begriff des Staates mit Georg Jellinek (1851–1911) auf die drei Elemente Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt⁵ reduzieren, wobei alle drei Elemente normative Gehalte haben: Regelungen über die Zugehörigkeit zum Staatsvolk, (völkerrechtliche) Regelungen über die Grenzen des Staatsgebiets, Regelungen über die Ausübung der staatlichen Macht.⁶

4Diese formale Definition des Staatsbegriffs, die ihre Bedeutung vor allem im Völkerrecht hat, weil sie den jeweiligen Staaten die Selbstbestimmung hinsichtlich ihrer inneren Organisation überlässt⁷, kann um inhaltliche (aufgabenbezogene) Merkmale ergänzt werden. Einigkeit besteht darüber, dass die Aufrechterhaltung der Friedensordnung nach innen und die Gewährleistung der Sicherheit nach außen die wesentlichen Staatsaufgaben darstellen.⁸ Den freiheitlich-demokratischen Staaten liegt dabei die Idee zugrunde, dass die Menschen sich zusammengeschlossen haben, um diese Ziele gemeinsam zu verwirklichen. Zu diesem Zweck verzichten sie auf einen Teil ihrer angeborenen Rechte und setzen Organe ein, die sie mit der Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit betrauen.⁹ Von grundlegender Bedeutung ist hierfür der Verzicht auf die gewaltsame Durchsetzung der eigenen Rechte. Allein der Staat besitzt das Gewaltmonopol.¹⁰ Unter den Privatpersonen herrscht dagegen ein Gewaltverbot. Sie müssen zur Durchsetzung der von ihnen behaupteten Rechte den Staat in Anspruch nehmen. Das Recht erweist sich damit als den Staat konstituierendes Element wie auch als wesentliches Instrument zur Erfüllung seiner Aufgaben.

2.Die grundlegenden Rechtsbeziehungen im Staat

5Es lassen sich innerhalb des Staates drei grundlegende Rechtsbeziehungen unterscheiden¹¹:

– die Rechtsbeziehungen zwischen den Privatpersonen, die einander prinzipiell gleichberechtigt gegenüberstehen,

– die Rechtsbeziehungen zwischen den Privatpersonen und der organisierten Staatlichkeit (Staat im engeren Sinne),

– die Rechtsbeziehungen innerhalb der organisierten Staatlichkeit.

Alle drei Arten von Rechtsbeziehungen finden sich auch grenzüberschreitend, keineswegs nur, aber besonders intensiv in der Europäischen Union, wobei anstelle der organisierten Staatlichkeit dann von der Hoheitsgewalt der EU oder dem Hoheitsverband der EU zu sprechen ist.

3.Stellung des Staatsorganisationsrechts im Rechtssystem (inkl. unionsrechtlicher und völkerrechtlicher Bezüge)

6Abgeleitet aus den genannten grundlegenden Rechtsbeziehungen lässt sich ein Überblick über das Rechtssystem gewinnen und die Stellung des Staatsorganisationsrechts darin bestimmen.

Die Rechtsbeziehungen zwischen den prinzipiell gleichgeordneten Privatpersonen sind Gegenstand des Privatrechts. Die besondere Rechtsmacht der organisierten Staatlichkeit ist Gegenstand des Öffentlichen Rechts. Infolge der Monopolisierung der Gewaltausübung (Gewaltmonopol) beim Staat ist auch das Strafrecht zu einer Materie des Öffentlichen Rechts geworden, das jedoch aufgrund seiner vorstaatlichen Wurzeln und seines spezifischen Zwecks ein eigenes Fachgebiet bildet. Das Öffentliche Recht (im eigentlichen oder engeren Sinne) lässt sich weiter gliedern in das Staatsrecht und in das Verwaltungsrecht. Das Staatsrecht umfasst die für das konkrete Staatswesen maßgeblichen Grundentscheidungen über die Bildung, Ausübung und Kontrolle der Staatsgewalt – das ist das Staatsorganisationsrecht –, über das Verhältnis zwischen der organisierten Staatlichkeit und den Individuen bzw. der Gesellschaft – dies ist Gegenstand des Grundrechtsabschnitts – sowie über das Verhältnis des Staates nach außen, das in den „Staatsrecht III“ genannten Vorlesungen vertieft behandelt wird. Der Gegenstand des Völkerrechts ist demgegenüber das Recht, das von Staaten für ihr Verhältnis untereinander gesetzt wird. Das allgemeine und besondere Verwaltungsrecht umfasst die inhaltlichen und verfahrensbezogenen Regelungen über die verschiedensten Betätigungsfelder der Exekutive (= vollziehenden Gewalt), von denen beispielhaft das Polizeirecht, das Baurecht und das Kommunalrecht genannt seien. Da das Staatsrecht die Grundentscheidungen über die organisierte Staatlichkeit sowie ihr Verhältnis zur Gesellschaft umfasst, ist es von grundlegender Bedeutung für das Verwaltungsrecht. Verwaltungsrecht ist vor allem im Bereich des Gefahrenabwehrrechts zum großen Teil „konkretisiertes Verfassungsrecht“¹².

7Der Begriff des Verfassungsrechts wird vielfach identisch mit dem Begriff des Staatsrechts gebraucht (materielles Verständnis).¹³ Zuweilen bezeichnet er nur das in der jeweiligen Verfassungsurkunde niedergelegte Staatsrecht (formelles Verständnis).¹⁴ Soweit der Begriff auf den Inhalt einer Verfassungsurkunde verweist, kann er auch vollkommen vom Staatsbegriff gelöst werden¹⁵: Die Verwendung des Verfassungsbegriffs reicht von der Betriebsverfassung über die Kommunalverfassung und die Verfassung der Europäischen Union¹⁶ bis hin zur Verwendung des Verfassungsbegriffs im Völkerrecht.¹⁷

8Das Herzstück des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland findet sich im Grundgesetz, erschöpft sich darin aber nicht, geht also über das Verfassungsrecht im formellen Sinne hinaus. Einfache Gesetze, die staatsrechtliche Regelungen enthalten, sind etwa das Staatsangehörigkeitsgesetz, das Bundeswahlgesetz, das Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten, das Bundesministergesetz oder das Abgeordnetengesetz. Auch Geschäftsordnungen können staatsrechtlichen Inhalt haben, etwa die Geschäftsordnungen des Bundestages, des Bundesrates oder der Bundesregierung. Ganz überwiegend finden sich entsprechende Rechtssetzungsbefugnisse in der Verfassungsurkunde selbst,¹⁸ worin sich die grundlegende Funktion der Verfassung für die gesamte Rechtsordnung zeigt.

9Festzuhalten ist, dass das Staatsorganisationsrecht der Teil des Staatsrechts und damit des Öffentlichen Rechts is...

Inhaltsverzeichnis

• Deckblatt
• Impressum
• Vorwort
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturhinweise
• Einführung
• Erster Teil: Verfassungsgeschichtliche Grundlagen, Entstehungsgeschichte, Entwicklungsgeschichte
• Zweiter Teil: Verfassungsänderung und Verfassungskern
• Dritter Teil: Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus
• Lösung zu Fall 2: Sperrklausel
• Lösung zu Fall 3: Spitzenkandidaten
• Vierter Teil: Die obersten Staatsorgane
• Lösung zu Fall 4: Mandatsverlust bei Parteiwechsel
• 3. Kapitel: Gemeinsamer Ausschuss
• 5. Kapitel: Die Bundesregierung
• Lösung zu Fall 7: Waffenexporte
• Fünfter Teil: Die Staatsfunktionen im föderalen Staat
• Lösung zu Fall 8: Gesundheitsreformvorschaltgesetz
• Lösung zu Fall 9: Atomkraft
• 3. Kapitel: Die Rechtsprechung
• Lösung zu Fall 11: Das strafende Finanzamt
• Sechster Teil: Finanzverfassung und Haushaltswesen
• Siebter Teil: Die zusätzlichen Gehalte der Staatsstrukturprinzipien
• 5. Kapitel: Staatsziel Umweltschutz, Staatsziel Tierschutz
• Stichwortverzeichnis