Einführung in das Verfassungsrecht

Staatsorganisationsrecht und Grundrechte

Ulrich Battis, Andrea Edenharter

• Verlag: De Gruyter
• Jahr: 2021
• ISBN drucken: 9783110711127
• eBook-ISBN: 9783110711257
• Auflage: 7
• Thema: Jura
• Thema: Öffentliches Recht

Die vorliegende Einführung in das Verfassungsrecht ist als Studienbuch für Leser konzipiert, die noch keine Vorkenntnisse im öffentlichen Recht aufweisen. Nach der Einleitung werden die verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen für die Republik, die Demokratie, den Bundesstaat, den Sozialstaat und den Rechtsstaat vorgestellt. Daran schließt sich die Darstellung der einzelnen Grundrechte mit dem Schwerpunkt der allgemeinen Grundrechtslehren an.

§ 1 Einführung

I. Verfassungsrecht und Staatsrecht in der Rechtsordnung

Das Grundgesetz ist die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland

1Die Verfassung ist ein Gesetz, dessen Regeln denen anderer Gesetze vorgehen (Art. 20 III GG – Vorrang der Verfassung). Die Verfassung wird in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen und geändert (Art. 146, 79 GG). Jedes Gesetz, das dem Grundgesetz widerspricht, ist verfassungswidrig; ebenso jede sonstige staatliche Maßnahme.

Als formelles Verfassungsrecht bezeichnet man alle in der Verfassungs­urkunde enthaltenen Vorschriften, einschließlich der Vorschriften, die wie z. B. Art. 34 GG (Haftung für Amtspflichtverletzungen) inhaltlich zum Verwaltungs­recht, oder wie Art. 102 GG (Verbot der Todesstrafe) inhaltlich zum Strafrecht zählen.

Das materielle Verfassungsrecht umfasst die Vorschriften des Grundgesetzes, die die Grundrechte und die Staatsfunktionen und Staatsorgane festlegen.

Die staatsorganisationsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes regeln ergänzt durch unterverfassungsrechtliche Vorschriften. Rechtsfragen, die zumindest eines der drei Elemente betreffen, die für die Existenz eines Staates entscheidend sind. Nach der völkerrechtlichen 3-Elemente-Lehre, die von G. Jellinek (1851–1911) entwickelt wurde und bis heute maßgeblich ist¹, wird der Begriff des Staates bestimmt durch Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt.

Dementsprechend gehören zum Staatsrecht im materiellen Sinne außer den Regelungen des Grundgesetzes auch andere das Staatsvolk, das Staatsgebiet und insbesondere die Organisation oberster Staatsorgane betreffende Vorschriften, z. B. das seit 1913 die deutsche Staatsangehörigkeit regelnde Staatsangehörigkeitsgesetz ² (Staatsvolk), ein Gesetz zur Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 II GG (Staatsgebiet) oder das die Ausübung der Staatsgewalt regelnde das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz). Derartige unterverfassungsrechtliche staatsrechtliche Regelungen brauchen kein förmliches Gesetz zu sein, wie z. B. die Geschäftsordnung des Bundestages.

2Aus dem Vorrang der Verfassung und der Bedeutung der Regelungsge­genstände – Organisation der obersten Staatsorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident, Bundesregierung, Bundesverfassungsgericht) sowie der Bindung der Staatsgewalt an die Grundrechte der Bürger – folgt erstens negativ, dass „einfache Gesetze“ dem Grundgesetz nicht widersprechen dürfen, sondern zweitens positiv, dass die einfachen Gesetze die Verfassung zu verwirklichen haben. So wird z. B. Art. 6 IV GG, demzufolge jede Mutter Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft hat, durch arbeitsrechtliche Regelungen wie das Mutterschutzgesetz konkretisiert. Art. 14 I 1 GG gewährleistet das Eigentum als Grundrecht. Art. 14 I 2 GG ermächtigt den einfachen Gesetzgeber Inhalt und Schranken dieses Grund­rechts durch Gesetz zu bestimmen, orientiert an der in Art. 14 II GG normierten Sozialpflichtigkeit des Eigentums.

3Das Staats- und Verfassungsrecht sind Teil des Öffentlichen Rechts. Als Öffentliches Recht bezeichnet man typisierend die Rechtsnormen, die Inhaber staatlicher Gewalt berechtigen und verpflichten (Subjektstheorie) und/oder typischerweise durch Über- und Unterordnung gekennzeichnete Rechtsverhältnisse zwischen Bürger und Staat regeln (Subordinationstheorie) oder die auf das Gemeinwohl ausgerichteten Rechtsnormen (Interessentheorie).

Das Landesverfassungsrecht regelt vor allem das Staatsorganisationsrecht der Länder, z. B. Wahl und Rechtstellung des Ministerpräsidenten und das Ver­hältnis von Landtag, Landesregierung und Landesverwaltung sowie zu den Kommunen. Die jeweiligen Landesgrundrechte stehen, abgesehen von den zum Teil ausführlich geregelten sozialen Grundrechten³, im Schatten der Grundrechte des Grundgesetzes und deren Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht.

Die pragmatische von verschiedenen Theorien versuchte Abgrenzung des Öffentlichen Rechts vom Privatrecht ist vor allem bedeutsam für die Zuweisung des Rechtsweges. Die genauere Abgrenzung von Öffentlichem Recht und Zivilrecht ist dort zu erörtern, wo dies praktisch bedeutungsvoll sein kann, nämlich bei der Behandlung bestimmter Formen des Verwaltungs­handelns im Allgemeinen Verwaltungsrecht.

Innerhalb des Öffentlichen Rechts besteht die engste Beziehung zwischen Verfassungsrecht in der Gestalt des Staatsorganisationsrecht und dem Verwaltungsrecht. Gesetzgebung und Regierung bestimmen, was die Verwaltung zu tun hat. Man kann das Verhältnis beider Rechtsgebiete ebenso wie das von Parlament und Regierung zur Verwaltung mit „oben“ und „unten“ beschreiben. Auch kann man wie im Verhältnis von Regierung und Parlament zur Verwaltung sagen, dass das Staatsrecht verbindliche Ziele und Rahmen festlegt, die dann vom Verwaltungsrecht ausgeführt werden. Mit dem Satz „Verwaltungsrecht ist konkretisiertes Verfassungsrecht“ hat ein früherer Präsident des Bundesverwaltungsgerichts, Fritz Werner, die enge Verbindung von Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht beschrieben.

4Zum Öffentlichen Recht gehört auch das vom Staats- und Verfassungsrecht zu unterscheidende Völkerrecht, das rechtliche Regeln zwischen den Staaten trifft. Treffender sind die Begriffe public international law bzw. droit international public. Nach traditionellem Verständnis berechtigt und verpflichtet das Völkerrecht primär die Staaten, z. B. als Kriegsvölkerrecht oder als Völkervertragsrecht, das die Rechte und Pflichten in internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen bestimmt. Zunehmend gewinnt jedoch der einzelne Mensch völkerrechtliche Berechtigungen, z. B. durch die multilateralen völkerrechtlichen Verträge mit weltweiter Geltung wie die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 oder die regional geltende Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), deren Einhal­tung durch Individualbeschwerde gerichtlich bei dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg gegenüber den Mitgliedsstaaten des Europarates durchgesetzt werden kann. Das seit dem Nürnberger Prozess (1945/46) sich entwickelnde Völkerstrafrecht begründet die Strafbarkeit von Menschen wegen Völkerrechtsverbrechen, z. B. Völkermord (s. a. § 220a StGB). Verhandelt wird das Völkerrecht z. B. vor dem Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag. Gemäß Art. 25 S. 1 GG sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts. Art. 1 II GG verdeutlicht, dass die Grundrechte als Ausprägung der im Völkerrecht verankerten Menschenrechte zu verstehen sind.⁴

5Zum Öffentlichen Recht gehört neben dem nationalen Strafrecht auch das Europarecht.⁵ Damit ist im weiteren Sinne das Recht aller europäischen Orga­nisationen gemeint, z. B. die völkerrechtlichen Regeln des Europarats. Europarecht im engeren Sinne ist das supranationale Unionsrecht der EU, und zwar das im Vertrag über die EU (EV) und in der konsolidierten Fassung des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelte Primärrecht sowie das insbesondere in Verordnungen und Richtlinien der EU geregelte Sekundärrecht. Anders als Völkervertragsrecht beansprucht das Unionsrecht den vom EuGH in Luxemburg durchgesetzten Anwendungsvorrang vor dem Recht der Mitgliedsstaaten, einschließlich deren Verfassungsrechts. Art. 23 I 1 GG verpflichtet die Bundesrepublik Deutschland zur Verwirklichung eines vereinten Europas bei der Entwicklung der EU mitzuwirken. Unter bestimmten Voraussetzungen hat das Unionsrecht auch unmittelbare Rechtswirkungen für und gegen Unionsbürger und Unternehmen z. B. bei der Staatshaftung nach Unionsrecht oder dem Verbot staatlicher Beihilfen (Art. 107–109 AEUV.

II. Das Grundgesetz

Ein Blick in das Inhaltverzeichnis des Grundgesetzes dient der ersten Orientie­rung.

6Auf die anlässlich der Wiedervereinigung Deutschlands durch Art. 4 Nr. 1 EV geänderte Präambel, die Beweggründe und Zielsetzungen der Verfassungs­gebung durch das Staatsvolk beschreibt, folgen zunächst und in der Reihenfolge durchaus programmatisch die Grundrechte, die die Staatsgewalt binden (Art. 1–19).

Der II. Abschnitt „Der Bund und die Länder“ trifft nicht nur Grundentschei­dungen für die bundesstaatliche Ordnung, sondern z. B. auch über die europa- und völkerrechtliche Einbindung (EU, NATO), die natürlichen Lebensgrundla­gen, die Parteien, die Hauptstadt, den öffentlichen Dienst.

Die Abschnitte III bis VI treffen institutionelle Regelungen zu obersten Staatsorganen, namentlich Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident und Bun­desregierung.

Die funktionelle Regelung der Staatsorganisation enthalten die Abschnitte VII bis X, nämlich die Gesetzgebung des Bundes, die Ausführung der Bundesgesetze durch Landes- oder Bundesverwaltung, Gemeinschaftsaufgaben und Ver­waltungszusammenarbeit, die Rechtsprechung und das Finanzwesen.

Der XI. Abschnitt enthält vorwiegend Übergangs- und Schlussvorschriften.

Durch die Abschnitte IVa und Xa wurde 1968 die den äußeren Notstand betreffende Notstandsverfassung eingefügt.

1. Entstehung des Grundgesetzes

7Nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes, dokumentiert in der bedingungslosen Kapitulation der Wehrmacht vom 8. 5.​1945, wurde in dem in vier Zonen geteilten Deutschland die Regierungsgewalt von den Besat­zungsmächten ausgeübt, soweit nicht die Gebiete östlich der Oder-Neiße-Linie Polen und der Sowjetunion eingegliedert wurden. Das Potsdamer Abkommen vom 2. 8.​1945 legte als wichtigste gemeinsame Ziele der vier Besatzungsmächte die Befreiung des deutschen Volkes vom Nationalsozialismus, seine Demokrati­sierung und die völlige Entmilitarisierung Deutschlands fest.

Die dem Potsdamer Abkommen zugrundeliegende Absicht, Deutschland als w...

Inhaltsverzeichnis

• Title Page
• Copyright
• Contents
• Abkürzungsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• § 1 Einführung
• 1. Teil Staatsform und Staatsorganisation
• 2. Teil Die Grundrechte
• Sachregister