Federalismos latinoamericanos

México, Brasil, Argentina

Marcello Carmagnani, Alicia Hernández Chávez, Germán Bidart Campos, Natalio R. Botana, Aspásia Camargo, José Carlos Chiaramonte, Joseph L. Love, José Murilo de Carvalho, Josefina Z. Vázquez

• Éditeur: Fondo de Cultura Económica
• Année: 2012
• ISBN:
  9786071641229
• Sujet: Política y relaciones internacionales
• Sous-sujet: Ideologías políticas

El presente volumen ha sido organizado en tres partes. En la primera se analiza el surgimiento del federalismo desde fines del siglo XVIII hasta la primera mitad del siglo XIX; la segunda parte examina la consolidación del federalismo gracias a las reformas liberales, y en la tercera se ilustran las transformaciones del federalismo por efecto del nacionalismo en lo que va de nuestro siglo.

EL FEDERALISMO CENTRALIZADOR

FEDERALISMO Y GOBERNABILIDAD EN MÉXICO

ALICIA HERNÁNDEZ CHÁVEZ*

EL FEDERALISMO mexicano no fue un modelo de gobierno elaborado in vitro ni una forma de gobernar puesta en acción por una clase política capaz de prever todo y de calcularlo todo. Por el contrario, nuestro análisis parte de la idea de que el federalismo contemporáneo mexicano es ante todo un proceso de acercamiento progresivo, cuya implementación y operatividad se logró gracias a la acción desplegada por la élite política la que llevaron a cabo los diferentes actores individuales y colectivos. Dicho de manera más simple: la forma que asume el federalismo en México en este siglo no es una deformación del principio federal, sino más bien una adecuación y reinvención del mismo para responder a los desafíos internos y externos del país.

Las transformaciones históricas del federalismo mexicano contemporáneo se comprenden mejor si se analizan a la luz de la Revolución Mexicana y de la Constitución federal de 1917. El proceso revolucionario de 1910-1920 y su posterior evolución deben ser vistos conjuntamente con el sistema político y la cultura política que interiorizaron en los actores propuestas intelectuales y demandas sociales, las cuales irrumpieron por efecto de la movilización política de la sociedad, provocando una aceleración de la organización popular y de su presencia en la arena política nacional.

El carácter de las transformaciones también debe ser visto tomando en consideración, simultáneamente, experiencias mundiales como la Gran Guerra, la Revolución de octubre, la Paz de Versalles, la Gran Depresión y sus secuelas: el corporativismo fascista, la política del new deal y la de los frentes populares. Conjuntamente, lo externo y lo interno marcaron de manera significativa el proceso institucional, el sistema político y la cultura política, incidiendo en la recuperación y la reelaboración de la tradición federalista preexistente para dar vida a un pacto federal distinto. De allí que nuestro análisis tratará de conjugar tres dimensiones: la institucional, la del sistema político y la de la cultura. Estas dimensiones nos permitirán acercarnos a la comprensión del federalismo contemporáneo mexicano ilustrando sus fases y transformaciones.

VIEJAS TENDENCIAS Y NUEVAS IDEAS

Las dimensiones institucionales del sistema político y de la cultura política permiten especificar el contexto mexicano que precede a la Constitución de 1917, es decir, el periodo comprendido entre 1911 y 1916, caracterizado por la presencia de una serie de fuerzas centrífugas que emergen por la crisis del Estado liberal y sus instituciones. Esta crisis condujo a una situación de ingobernabilidad y al estallamiento de la Revolución y de la guerra civil con la consiguiente fragmentación del espacio político mexicano.¹ Sin embargo, nuestro interés por la etapa 1911-1916 reside en saber hasta qué punto estas fuerzas centrífugas lograron anular, liquidar o replantear en términos nuevos el pacto federal. Dicho con otras palabras, ¿fue la Revolución mexicana el punto de partida de un nuevo federalismo?, o bien, ¿el federalismo decimonónico se sumerge temporalmente para reconstituirse —una vez superada la fase bélica— con base en la sólida tradición liberal fincada en la Constitución de 1857, la República restaurada y los movimientos reformadores de los años noventa? En suma, ¿la Constitución mexicana de 1917 es el momento de transformación del federalismo mexicano o el clímax del federalismo liberal?

Los planes y proyectos presentes en los diferentes movimientos revolucionarios contienen abundantes referencias a las soberanías de los estados y a la de la federación. Esto hace patente el grado al que ha permeado a la sociedad mexicana una cultura y práctica política federalista. En efecto, el pacto federal está presente en el Plan de San Luis Potosí,² que da origen a la insurrección revolucionaria de Francisco I. Madero contra el gobierno longevo de Porfirio Díaz. Este movimiento se sustenta en la ampliación del sufragio, en el voto popular como vía para restablecer la soberanía de los estados y en el equilibrio entre los poderes de la unión y los estatales. El principio federal es también el punto esencial de los planes del movimiento de “restauración constitucional” que encabezan los gobernadores de Coahuila y Sonora desconociendo tanto a los poderes federales como a los gobernadores que legitimaron al gobierno del general Victoriano Huerta instaurado por el golpe de Estado de 1913.³ Sin desconocer el federalismo, movimientos como el zapatista dan testimonio de una visión diferente, pues ven la federación como un estrecho vínculo entre la comunidad y el municipio, entre éste y su entidad federativa y entre la entidad y el gobierno federal.⁴

La eclosión de estas diversas formulaciones es visible en la Soberana Convención de Aguascalientes de 1914, asamblea de todas las facciones políticas nacionales en armas para llegar a un consenso político que pusiera término a la guerra. En su seno se debaten diversas posiciones. Los carrancistas son los exponentes del federalismo liberal, mientras que las facciones del villismo y el zapatismo mantienen posturas ambivalentes, incluso opuestas. Algunos segmentos villistas-zapatistas bajo la influencia anarquista sostienen que del voto universal y directo nacería una república fundada sobre una asamblea popular —la Convención—, que controlaría los actos tanto del Poder Ejecutivo federal como de los estados. Estos poderes quedarían sujetos a ratificación por la Soberana Convención Revolucionaria, la cual tendría, además, las facultades para deponerlos cuando violaran los preceptos del Plan de Ayala o el programa de reformas de la Convención. Además, los municipios serían independientes tanto del gobierno federal como del estatal hasta el punto de condicionarlos. El Congreso tendría la función de restringir las facultades del Ejecutivo de la nación y de los estados, y el Poder Judicial reorganizado facultaría a la Suprema Corte de Justicia para decidir sobre la validez de sus elecciones.⁵

Una visión propia de la constitución política y social para México fue expuesta por los notables de los pueblos del cuartel zapatista como una forma de confederación liberal de estados integrada por municipios libres.⁶ En este caso la representación partiría de los ciudadanos-vecinos, quienes elegirían a las autoridades del ayuntamiento; éstas, a su vez, elegirían a los diputados de los estados. Las legislaturas estatales nombrarían a los senadores, a los gobernadores y al presidente de la República, en tanto que los magistrados de la Suprema Corte serían electos por ambas cámaras.⁷

La pluralidad de fuerzas y movimientos presentes en el proceso revolucionario de 1911-1914 condujeron no sólo a la ruptura del Estado liberal, sino también a una situación de ingobernabilidad que provocó la caída del gobierno porfiriano y la disolución del ejército federal (1914). El “vacío estatal” propició —a lo largo de la guerra civil (1914-1917)— el estallamiento de todas las tendencias prevalecientes: municipalismo, confederalismo, movimientos soberanistas. Se produjo una notable expansión del federalismo liberal hasta que una facción, la llamada “constitucionalista”, arraigada en los estados norteños, se compactó como clase política nacional y por fuerza de las armas procedió a restaurar el orden constitucional.

Lo que en nuestra perspectiva del federalismo parece ser común a los movimientos contestatarios del periodo 1891-1917, a pesar de las evidentes diferencias, es la cuestión electoral y la representación política. La demanda de expansión del voto a los sectores excluidos de él hasta 1911 y la exigencia de una representación definida a partir de las casillas electorales sin intervención externa, nos ayudan a comprender por qué el pacto federal requería —sin alterar sus elementos constitutivos: la soberanía de la federación y la de los estados— una reformulación de la esfera de las competencias compartidas entre federación y estados.

Una atenta revisión de la facción triunfante, la constitucionalista, nos indica que a nivel local, por la situación de la guerra, se refuerzan en materia política, económica y social los diversos gobernadores, que son investidos de poderes extraordinarios. En virtud de esta legitimitad asumen, por una parte, el poder militar en sus regiones y, por otra, reconocen en el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, al primer jefe del ejército constitucionalista. La convocatoria por parte del primer jefe, en 1913, a restaurar el orden legal alterado por el golpe militar de Victoriano Huerta, recibió la adhesión de los diversos estados soberanos, lo cual evidencia que la federación no sólo no desapareció del horizonte político, sino que tampoco se colapsó. Este vasto movimiento a favor de la federación integrada por una ciudadanía en armas,⁸ fundamenta su derecho en la Constitución de 1857 y en las elecciones presidenciales y legislativas de 1911-1912, reconocidas como las más amplias en la historia electoral del país. Tradición e innovación se conjugan así para reactivar en términos nuevos el federalismo liberal.

Merece subrayarse el alcance que tuvo el recién adquirido derecho de voto universal masculino directo, que sería ratificado por la Constitución de 1917. El sufragio constituye el elemento que —a través de una redefinición de la ciudadanía y de la representación— da nueva vida al federalismo. La incorporación del voto directo en la Constitución de 1917 representa la culminación de este proceso iniciado bajo el lema de “Sufragio efectivo. No reelección” de 1910, que permitirá una redefinición constitucional del federalismo visible en el Proyecto de Constitución que propone Carranza al Congreso constituyente. En efecto, los temas centrales de este proyecto son: hacer del voto directo y del sufragio efectivo el elemento central para restablecer “la división de los poderes, la soberanía de los estados y de la federación, la libertad administrativa de los ayuntamientos y los derechos ciudadanos”.⁹

De esta iniciativa no emerge una severa crítica al federalismo liberal en cuanto forma estatal, sino más bien a la efectividad dada al mismo, y que se atribuye a que se conformaron “los legisladores de 1857 por proclamar principios generales… de manera abstracta… con poca o ninguna utilidad positiva”. De allí que se sugiera que la reforma a la Constitución de 1857 debe conservar “intacto el espíritu liberal de aquélla y la forma de gobierno en ella establecida”, reactivando esencialmente lo que la dictadura porfiriana había parcialmente desestimado, el “precepto que consagra la federación de los estados que forman la República Mexicana”.¹⁰ El mensaje de Carranza apunta a dos hechos: la violación del principio federativo que permitió la subordinación de los estados al centro y que la violación del principio federal ha entronizado en cada estado “un verdadero cacic...